Onderzoek: Overheden verschillen flink in omgang met Chinese technologie

Kennis stelen van universiteiten en achterdeurtjes aanbrengen voor spionage: Europa en de VS zijn de laatste jaren Chinese partijen steeds maar gaan wantrouwen. Nederland moet niet naïef zijn, maar ook niet in een kramp schieten waar het China betreft, stelde het kabinet in 2019 toen de nationale ‘China-strategie’ werd gepresenteerd. Ook gemeenten en provincies worden zich beter bewust van de groeiende risico’s van samenwerken met Chinese partijen. Maar elke decentrale overheid hanteert daarbij haar eigen regels, zo blijkt uit onderzoek van AG Connect en Binnenlands Bestuur. En ook haar eigen risicobeleid – áls ze dat al hebben.

Van de vijftig voor ons onderzoek benaderde gemeenten deden er 27 mee. Acht van die gemeenten – dus bijna één op de drie – geven aan op dit moment nog steeds samen te werken met Chinese organisaties. Houdt uw organisatie bij samenwerkingen met Chinese partijen extra rekening met digitale spionage?, luidde een van de vragen van het onderzoek. ‘Vanuit de gemeente Capelle is dit niet het geval’, reageert bijvoorbeeld de gemeente Capelle aan den IJssel. Eindhoven meldt dat er ‘vooralsnog’ geen actief beleid is ingezet om Chinese partijen te weren bij aanbestedingen. ‘Dit is in strijd met aanbestedingsregels, tenzij we kunnen refereren aan beleid vanuit de EU.’

China-strategie

Twee gemeenten (Amsterdam en Enkhuizen) betrekken nog steeds ict-diensten bij de van spionage verdachte Chinese tech-reus Huawei. Een viertal gemeenten geeft aan vanwege dat spionage-risico daar niet al te lang geleden mee te zijn gestopt of – zoals datzelfde Enkhuizen – nu met stoppen bezig te zijn. De Noord-Hollandse gemeente betrekt een aantal ict-diensten samen met zes andere gemeenten van een shared service center. ‘Een aantal onderdelen voor de ict-infrastructuur en telefonie zijn van het merk Huawei’, geeft Enkhuizen aan. ‘Uit het oogpunt van het risico van digitale spionage worden of zijn deze al vervangen.’ Gemiddeld geeft ongeveer één op de drie gemeenten aan sinds de China-strategie van het rijk voorzichtiger te zijn geworden in contacten met Chinese ondernemingen.

Bij provincies is het beeld significant anders. Alle tien provincies die meededen aan het onderzoek melden behoedzamer te opereren. ‘Er worden extra maatregelen genomen voor het ‘bewaken’ van het netwerkverkeer vanuit een aantal risicolanden’, aldus een woordvoerder van de provincie Drenthe. De provincies hebben allemaal samenwerkingen met China in de vorm van stedenbanden en uitwisselingen. Maar zij nemen geen diensten af van Chinese ict-aanbieders en wachten op informatie vanuit het rijk voor wat betreft het al dan niet beëindigen van samenwerkingen en vriendschapsbanden.

Landelijke richtlijnen

Volgens Clingendael-onderzoeker Ties Dams is het tijd voor landelijke richtlijnen als het gaat om samenwerken met China en het gebruik van Chinese technologie. Hij is als onderzoeker bij het Clingendael China Center gespecialiseerd in China’s geopolitieke strategie. De conclusie van Binnenlands Bestuur en AG Connect dat er grote verschillen zijn tussen lokale overheden in de omgang met Chinese partijen, herkent Dams uit eigen onderzoek. ‘Ik denk dat het erg moeilijk is voor gemeenten en provincies om hierover goede inschattingen te maken. Zij kunnen de strategische belangen van China niet goed overzien.’

Maar waarom zou Beijing geïnteresseerd zijn in de gemeente De Wolden of Nunspeet en er heimelijk informatie van willen onderscheppen? Daarvoor bestaan volgens Dams diverse redenen. ‘Om te beginnen wordt China van oudsher gemotiveerd door een zekere angst om niet mee te kunnen draaien in de wereldorde. Die angst stamt al vanuit de jaren vijftig, toen China onder communistisch leiderschap voor het eerst diplomatieke relaties aanging met de wereld. Het land doet sinds de jaren zeventig en tachtig alles aan om niet opnieuw ‘ontkoppeld’ te kunnen worden van de hedendaagse wereld.’

Er geldt ook een andere, meer risicovolle motivatie, legt Dams uit. ‘De Chinese economie is verworden tot een mondiale machine van kennis opslurpen. Het doel is om tot grootmacht uit te groeien en dat te blijven. Daarbij moet China echt leidend worden op technologisch en academisch vlak. Decentrale overheden uit andere landen kunnen daarbij een heel belangrijke kennispartner zijn. Dit zagen we bij de haven van Shanghai, niet lang geleden een kleine haven, die bij Havenbedrijf Rotterdam aanklopte om te leren hoe je ondergrondse tunnels bouwt.’ China ziet lokale overheden als poort naar hoogwaardige kennisinstellingen en bedrijven. 

Verdienmodellen overnemen

Achter kennisoverdracht hoeft geen kwaadaardige opzet te zitten. Maar Nederland moet volgens Dams wel in de gaten houden dat China groot en kapitaalkrachtig genoeg is om met de kennis ook  verdienmodellen van Nederland over te nemen. ‘Wij zullen die kennis moeten beschermen, anders worden we voorbijgelopen.’ Een ander risico bestaat volgens Dams uit spionage en heimelijke overdracht van technologie.  Chinese bedrijven gaan daarbij volgens Dams strategisch te werk, bijvoorbeeld door zich voor te doen als gemeente of provincie, terwijl het in werkelijkheid een bedrijf is dat op zoek is naar kennis. ‘Het kan gebeuren dat er via een gemeente een Chinese delegatie komt kijken bij een haven en dan snel met de scanner langs een bepaald apparaat gaat.’ De provincie Gelderland bereidt handelsmissies naar China daarom voor met informatie afkomstig uit rapportages van de NCTV en de AIVD. Daarbij wordt specifiek gekeken naar bedrijfsrisico’s als digitale spionage en copyright.

Een ander risico is politieke beïnvloeding. Dams: ‘China heeft een groot apparaat voor het beïnvloeden van buitenlandse prominenten en bestuurders. Nu China steeds meer wordt geconfronteerd met een wantrouwend Europa, gaan die connecties een grotere rol spelen.’ Dit risico noemt Dams ‘klein, maar wel aanwezig’. ‘Wanneer een overheid ervoor kiest om zich vijandiger tegenover China op stellen, heb je baat bij bestuurders met wie je goede banden onderhoudt. China heeft grote partijorganisaties, die soms exclusief gericht zijn op politieke beïnvloeding. Onder huidige president Xi Jinping zijn dat type organisaties in korte tijd veel belangrijker gemaakt.’

Dams staat niet alleen in zijn oproep om richtlijnen. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) komt tot de conclusie dat er ‘veel behoefte is aan betere informatievoorziening vanuit het rijk. Om zo up-to-date informatie te krijgen over de status van de relatie met China’, zo zegt een woordvoerder. Gemeenten hopen daarnaast op één contactpunt dat een actueel overzicht heeft van alle decentrale China-banden. Ook zouden daar alle vragen omtrent delegatieverzoeken vanuit China aan kunnen worden gericht. Toch ziet de VNG de alertheid onder gemeenten al toenemen.  ‘Sinds 2019 neemt de onderlinge uitwisseling tussen decentrale overheden over China toe. Men weet elkaar steeds beter te vinden. En ook vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken is er steeds meer oog voor decentrale belangen
en behoeften.’

Gemeenten argwanend over strategie

Anderzijds begrijpt Clingendael-onderzoeker Dams dat kleinere gemeenten de ‘strijd’ tussen de VS, Europa en China enigszins met argusogen bekijken. Harde bewijzen voor afluisterpraktijken door Huawei zijn er nog altijd niet. En overschakelen naar een andere leverancier voor telefonie, hardware en 5G-technologie is vaak kostbaar.  ‘Ik begrijp het perspectief van gemeenten, maar vraag me wel af of zij wel breed genoeg kijken. Het probleem is dat spionage en heimelijke kennisoverdracht pas kan worden bewezen wanneer het al te laat is.’ Met een nationale China-strategie zou ook meer duidelijk moeten worden over aanbestedingen, stelt Dams. Er zijn zes overheden die stellen dat zij Chinese partijen niet meer meenemen, terwijl elf andere organisaties – zoals ­Eindhoven – aangeven dit wél te doen omdat zij volgens de aanbestedingsregels niemand kunnen uitsluiten. ‘Het is belangrijk dat provincies en gemeenten zelf de afweging kunnen blijven maken. Maar elke gemeente heeft te maken met andere omstandigheden. Ze nemen andere diensten af of beschikken over een heel ander type industrie. Juist met zulke grote verschillen is het zaak om nationale kaders te stellen.’