Aanbestedingbegint met businesscase

Europese aanbestedingen mislukken steeds vaker en leiden regelmatig tot langdurige juridische procedures. Drie voorbeelden: ▪ Getronics PinkRoccade dwingt per kort geding af dat de gunning voor het maken van een digitaal paspoort alsnog via een Europese aanbesteding verloopt. ▪ De rechter stelt dat de Europese aanbesteding voor het elektronisch kinddossier niet correct is verlopen. De aanbesteding moet over. Minister Rouvoet kan op zijn paradepaardje wachten. ▪ Volgens de Rekenkamer is het aanbestedingstraject van P-Direkt, het rijksbrede salaris- en administratiesysteem, mislukt omdat de overheid geen professioneel opdrachtgever was. Oorzaak is het ontbreken van bedrijfseconomisch denken binnen de overheid. Dit is met recht een maatschappelijk probleem: de kwaliteit van de overheidsdienstverlening is in het geding. Het bedrijfseconomisch denken is binnen de gehele overheid zwak ontwikkeld. Ambtenaren redeneren niet in termen van kosten en baten. Als de (politieke) overtuiging bestaat dat een oplossing noodzakelijk is, komt het geld er. Zo is de ervaring. Bij Europese aanbestedingen wordt hierdoor aan functionaliteits- en kwaliteitseisen veel aandacht besteed, maar zijn de financiële eisen een ondergeschoven kindje. Men gebruikt slechts standaardformuleringen als ‘economisch meest voordelige aanbieding’ of ‘laagste prijs’. Omdat de aanbesteder weinig aandacht heeft besteed aan zijn financiële eisen, maar hierop wél selecteert – niets valt zo gemakkelijk te vergelijken als koude, harde cijfers – schatten potentiële leveranciers de kosten zo laag mogelijk in. Bijkomende kosten voor bijvoorbeeld migratie, trainingen en licenties blijven buiten de offerte. Problematischer is echter dat de aanbesteder bijna altijd beknibbelt op functionaliteit. Hij offreert naar de letter en niet naar de geest van de aanbesteding. Als de uiteindelijke opdrachtnemer aan het werk gaat, blijken er bij de klant en leverancier totaal verschillende beelden over de gewenste kwaliteit te bestaan. Omdat deze kwaliteitseisen toch moeten worden ingevuld, is een langdurig juridisch conflict geboren. Want één ding is zeker: dankzij de aanbesteding zitten de partijen voor jaren aan elkaar vast. Vaak komen de meerkosten voor rekening van de opdrachtgever. Dit is dé oorzaak van de stelselmatige overschrijdingen van jaarbudgetten door IT-afdelingen. Hoe moet het wel? Het rekenmodel – de maatstaven waarmee de deelnemers aan de aanbesteding worden beoordeeld – komt nu alleen op basis van de functionele en kwalitatieve eisen tot stand. Hieraan zou een businesscase en een TCO-berekening (Total Cost of Ownership) ten grondslag moeten liggen. Het opstellen van een businesscase dwingt aanbesteders zich af te vragen wat men wil hebben (kwaliteit, functionaliteit) én wat dit moet opleveren. Nu is dit laatste vaak niet duidelijk. Gaat het om een kostenbesparing? Is het een investering die zich moet terugverdienen? Draait het om maatschappelijk rendement? Naast een businesscase volgt de TCO-berekening. Deze vormt de basis voor een exploitatiebegroting van de gewenste oplossing. Welke kosten zijn gemoeid met het aanschaffen, exploiteren en uitfaseren van de oplossing? Wat zijn de bijkomende kosten? Hoe zijn deze kosten door de tijd verspreid? Dit expliciteren dwingt potentiële leveranciers deze kosten in hun offerte op te nemen. Het werken met een businesscase (en in mindere mate met een TCO-berekening) zorgt bovendien voor een integrale en consistente set eisen en wensen; deze zijn allemaal van de businesscase afgeleid. Waar zo’n aanpak ontbreekt, zijn eisen en wensen (en dus het rekenmodel waarmee inschrijvers worden beoordeeld) de uitkomst van een politiek steekspel tussen de verschillende betrokkenen binnen de aanbestedende organisatie. De afdeling inkoop, de eindgebruikers, de beheerorganisatie en het projectteam brengen allemaal hun eigen stokpaardjes in. Een dergelijke lijst is vaak incompleet, onevenwichtig en bevat soms innerlijke tegenstrijdigheden. Gelukkig maken steeds meer overheidsorganisaties zich deze bedrijfsmatige aanpak eigen. Maar het gaat langzaam. Het ministerie van Binnenlandse Zaken zou, met een standaardaanpak voor Europese aanbestedingen, deze ontwikkelingen in een stroomversnelling kunnen brengen . Zo’n aanpak bestaat uit verschillende bouwblokken (zie kader) waaronder het werken met en vanuit een businesscase en een TCO-berekening. Hierdoor kunnen potentiële leveranciers bij Europese aanbestedingen bovendien meer met standaardteksten en templates werken. Dit levert deze aanbieders grote kostenbesparingen op. En juist het terugdringen van kosten is dé manier om te garanderen dat voldoende leveranciers deelnemen. Juist de competitie tussen verschillende aanbieders is de ingebakken kwaliteitsgarantie van de Europese aanbesteding. Het werken met een standaardaanpak heeft alleen zin als het gepaard gaat met een mentaliteitsverandering. De cultuur van ingebakken wantrouwen dient plaats te maken voor transparantie. Door potentiële leveranciers kennis te geven van alle informatie over de aanbesteding, kunnen zij zich beter inleven in de eisen en wensen van de opdrachtgever en met passendere, betere en goedkopere oplossingen komen. Verstandige aanbesteders delen daarom, naast het pakket van eisen en wensen en de gunningscriteria, ook de businesscase, de TCO-berekening en het rekenmodel met de potentiële leveranciers. Alle partijen – na afloop van de aanbesteding – een inhoudelijke terugkoppeling geven, is ook een onderdeel van deze cultuur. Door hun uit te leggen hoe offertes zijn beoordeeld, wordt begrip gekweekt voor de uiteindelijk keuze. Aanbieders stellen deze terugkoppeling op prijs; zij leren ervan en gebruiken die kennis bij een volgende aanbesteding. Door het ontstane begrip blijven juridische procedures bovendien vaak achterwege. Ing. Robert Schotman is partner bij Verdonck, Klooster & Asscociates, een onafhankelijk adviesbureau voor strategische projecten met ICT in de publieke sector. Schotman begeleidde onder meer Europese aanbestedingen voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ICTU en UWV. Conflicten: Vicieuze juridische cirkel Om conflicten te voorkomen timmeren overheidsorganisaties hun aanbestedingen juridisch steeds verder dicht. Niet alleen nemen de juridische kosten hierdoor enorm toe, ook is het – uiteraard – vuur met vuur bestrijden. Aanbestedende partijen geven namelijk steeds minder prijs van hun achterliggende ideeën; hoe minder informatie je geeft des te moeilijker wordt het voor de ‘tegenstander’ om je later ergens op vast te pinnen. Aan aanbieders worden daarom alleen eisen op het gebied van functionaliteit, kwaliteit en financiën bekend gemaakt. Aanbieders vullen deze wensen op een zo efficiënt (lees goedkoop) mogelijke wijze in. Omdat eisen en wensen nooit een perfecte afspiegeling zijn van de doelstellingen van de opdrachtgever, wordt deze opgescheept met een halfslachtig resultaat en sterk oplopende kosten. Een tweede effect is dat de aanbesteder potentiële leveranciers overvraagt. Om in control te zijn en te blijven, stelt de aanbesteder zo veel mogelijk vragen. Voor deelnemers nemen de kosten voor meedoen aan Europese aanbestedingen daardoor hand over hand toe. Steeds vaker concluderen leveranciers dat het niet rendabel is zich op een Europese aanbesteding in te schrijven. De kosten wegen eenvoudig niet op tegen de (mogelijke) baten. Hiermee worden de belangrijkste doelstellingen van de Europese aanbesteding om zeep geholpen: het vergroten van het aantal potentiële leveranciers, het versterken van de concurrentie en het verbeteren van de kwaliteit. Bouwstenen van standaardaanpak 1. Businesscase Wat is de businesscase van de Europese aanbesteding? Moeten de kosten van de aanbesteding direct worden terugverdiend of dient het resultaat meer strategische doelstellingen? In de businesscase wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen directe baten enerzijds (inkoopbesparingen, synergievoordelen, lagere servicekosten) en indirecte baten anderzijds. Indirecte baten worden vaak pas op langere termijn gerealiseerd met de nieuwe functionaliteit van een aanbesteding. Bijvoorbeeld een efficiëntere werkwijze waardoor de productiviteit toeneemt. Het opstellen van een businesscase helpt bepalen welke baten en kosten reëel zijn en welke uitgangspunten hieruit kunnen worden afgeleid voor het TCO- en rekenmodel. 2. TCO-model In een TCO-model worden alle (exploitatie)kosten van een dienst over de gehele contractperiode van een Europese aanbesteding opgenomen. Naast de investeringen, rente en afschrijvingen worden ook servicekosten, beheerkosten en de vaste en variabele gebruikskosten meegenomen. Op basis van een TCO-model kan tevens worden gekeken of outsourcing financieel zinvol is. Omdat het TCO-model inzicht geeft in alle exploitatiekosten voor een langere periode, is het ook duidelijk welke impact de aanbesteding heeft op interne doorbelastingen. 3. Rekenmodel met gunningscriteria Het rekenmodel vertaalt het TCO-model naar producten en diensten die in het programma van eisen worden gevraagd. In het rekenmodel staan kwantitatieve aantallen en prijslijsten die een zo accuraat mogelijk beeld schetsen van de toekomstige situatie. Door het rekenmodel te baseren op de uitgangspunten van de businesscase en totale exploitatiekosten van de ICT-dienst wordt de aanbesteding consistent. 4. Transparante communicatie Transparant communiceren verhoogt de kwaliteit van het proces. Inschrijvers die de businesscase begrijpen en die inzicht hebben in de exploitatie van de ICT-dienst zijn in staat om betere offertes te schrijven. Deze transparantie houdt onder andere in dat een – bij voorkeur elektronische – kopie van de businesscase, het TCO-model en het rekenmodel worden meegestuurd. Hierin is tevens de relatie tussen de uitkomst van het rekenmodel en de weegfactoren opgenomen. Ook dient duidelijk te worden gemaakt dat er geen andere kosten kunnen worden doorberekend dan die expliciet in het rekenmodel zijn opgenomen. Door deze aanpak wordt bovendien het vergelijken van offertes eenvoudiger. ↑ Voor reacties en nieuwe bijdragen van deskundigen: h.ester@sdu.nl / 070-3780397.