Rijk frustreert e-government

ICT is in de zeven jaar dat Van Veen het werkterrein bij VNG onder zijn hoede had wel degelijk verschoven naar het centrum van de gemeentelijke aandacht. "Toen ik op deze positie begon, in 1998, was er nog niet zoveel aandacht bij de gemeenten voor ICT. Er was al wel een coordinator informatie en automatisering, maar nu zie je bij veel gemeenten bijvoorbeeld een hoofd informatie- en procesmanagement. Bovendien heeft een van de leden van het College van B & W ICT in de portefeuille, meestal in combinatie met financiën of bijvoorbeeld personeelszaken. ICT komt dus steeds dichter bij de bedrijfsvoering te liggen. Steeds meer wethouders gaan daar ook intensief mee aan de slag. Bij de kleine gemeenten groeiden de ICT-uitgaven tot voor kort jaarlijks met zo een 30 procent. Ik schat dat de totale uitgaven nu op een niveau zitten van een miljard euro per jaar. Vooral kleinere gemeenten hebben na de millenium-vervangingen ook geïnvesteerd. Van een omgeving met vooral stand-alone pc’s of pc’s die hooguit met een file- en printserver verbonden waren is de overstap gemaakt naar een omgeving waarin gebruik wordt gemaakt van e-mail en document management systemen. Ik weet niet of het terecht is om van een inhaalslag te spreken: ik denk dat als je andere sectoren als de gezondheidszorg in ogenschouw neemt je kunt concluderen dat de gemeenten helemaal niet achter lopen. Die groei van de ICT-uitgaven is inmiddels afgevlakt: de bezuinigingen lopen al weer twee jaar." Het rendement van de investeringen in ICT laat zich niet zo eenvoudig afmeten. De gemeentelijke belastingen gaan niet omlaag en voor de meeste diensten moet de burger nog steeds een nummertje trekken bij de gemeentelijke balie, erkent Van Veen. "Er is een scala aan verbeteringen gerealiseerd, maar de gemiddelde burger heeft maar één of twee keer per jaar contact met de gemeente. Iedere gemeente heeft een website waardoor de informatie over de dienstverlening veel toegankelijker is, de burger kan het WOZ-taxatieverslag van zijn woning via de website inzien. Het stroomlijnen van dergelijke processen zorgt wel dat bijvoorbeeld de afdeling belastingen minder werk heeft dan wanneer zij een telefoontje van die burger moeten beantwoorden, het taxatieverslag uitprinten en versturen. De financiële effecten van dergelijke ICT-investeringen zijn echter niet van dien aard dat je ze terug vindt in het bredere plaatje. Want tegelijkertijd zijn veel andere uitgaven van de gemeenten gegroeid. Bijvoorbeeld de uitgaven voor personeel, maar ook door een aantal taken die het Rijk heeft gedecentraliseerd en die zorgen voor een kostenstijging bij de gemeenten. De verhoudingen tussen de gemeenten en het kabinet zijn behoorlijk gespannen geweest. Inmiddels zijn we weer iets meer ‘on speaking terms’ maar er zit nog voor 1 miljard euro aan oud zeer: de verlaging van de vergoeding voor de waardering van de WOZ, de kosten die de dualisering met zich mee brengt, en dan hangt nog steeds de afschaffing van de onroerende zaak belasting (OZB) als een donkere wolk boven de interbestuurlijke verhoudingen. De financiële gevolgen van dergelijke maatregelen van het Rijk zijn aanzienlijk groter dan de winst die de gemeenten boeken door de inzet van ICT. Ik moet bovendien bekennen dat de efficiency winst die je met ICT bij de overheid kunt realiseren beperkt is. Er is bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar de besparingen die de invoer van het oude GBA, in 1994, waarbij de gehele papierstroom werd geautomatiseerd, heeft opgeleverd. De gemeenten investeerden pakweg 500 miljoen euro in het GBA, maar het bleek onmogelijk een vinger achter de werkelijke besparingen te krijgen. De meeste afdelingen Burgerzaken zegden een of anderhalve fte in te kunnen leveren maar die mensen werden ingezet voor andere taken waar men eerder niet aan toe kwam. Maar toegegeven: de winst die ICT oplevert als het gaat om dienstverlening of terugverdieneffecten is voor alsnog niet zo duidelijk. Wat meer scepsis over de zegeningen van ICT zou bepaald een heilzame werking hebben. Er zijn onderzoeken in het bedrijfsleven die aantonen dat elke in ICT geïnvesteerde dollar op zijn best terug verdiend wordt." En waarom zou dat bij gemeenten anders zijn. Draaischijf De gemeenten waren de voorposten van de Andere Overheid, die voormalig minister De Graaf voor ogen stond. Tenslotte heeft de burger meer van doen met zijn gemeente dan met de provincie of de departementen. Voor de realisatie van de Elektronische Overheid moeten bij de gemeenten dan ook grote slagen gemaakt worden. Binnenlandse Zaken laat echter na ‘door te pakken’ op een aantal knelpunten, meent Van Veen. "Nu gaat de meeste aandacht op gebied van ICT bij de gemeenten uit naar de architectuur van die elektronische overheid: de gemeenschappelijke basis administratie (GBA), DigiD, het BurgerServiceNummer, de basisregistraties. Dat zijn infrastructurele voorzieningen die de komende jaren de basis zullen vormen. Tegen de tijd dat wij gepensioneerd zijn hebben we nog steeds te maken met een BurgerServiceNummer, al zal dat wellicht niet in deze vorm zijn. DigiD is een katalysator die digitale dienstverlening over de volle breedte van het overheidsfunctioneren mogelijk moet maken. Het stelsel van basisregistraties geeft een impuls aan het delen van informatie binnen de overheid. De basis deugt: daar zijn VNG en Binnenlandse Zaken het over eens! Maar in sommige dossiers zijn er zorgpunten waarvan we ons afvragen of dat wel goed komt. Zoals de ontsluiting van die basisregistraties die bij de gemeenten worden ondergebracht: het GBA, de adressen, de gebouwen en de Grootschalige Basiskaart Nederland. Die basisregistraties moeten toegankelijk worden voor alle partijen binnen de overheid die van die gegevens gebruik maken. Drie jaar geleden hebben we daar met de commissie Informatiebeleid een plan voor ontwikkeld dat een soort gemeenschappelijk informatieknooppunt, een soort draaischijf, behelsde waarlangs alle informatiestromen moesten lopen. Vorig najaar werd de oprichting van de Gemeenschappelijke BeheersOrganistie (GBO) aangekondigd en we gingen er van uit dat die een dergelijk informatieknooppunt zou realiseren, maar daar hebben we niets meer van vernomen. Voor het GBA is een infrastructuur op poten gezet die nu online toegankellijk gemaakt wordt, het SPG en SPA. We gingen er van uit dat voor de ontsluiting van de gebouwengegevens ook van diezelfde infrastructuur gebruikt gemaakt zou worden, maar VROM heeft dat idee verlaten en wil nu aansluiten bij de infrastructuur van het Kadaster. Wij vrezen nu echter dat voor elke basisregistratie een aparte ontsluitingsarchitectuur op poten wordt gezet, en dat gemeenten straks voor het GBA te maken krijgen met het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR), voor de gebouwen met het kadaster en voor bijvoorbeeld het Basisbedrijvenregister met de Kamers van Koophandel. Het inrichten van een dergelijke architectuur kost jaren, maar als de gemeenten geen duidelijk perspectief hebben hoe dat geregeld wordt hebben ze ook weinig animo om vast te beginnen met het inrichten van die basisregistraties. Ook als het gaat over die beheersorganisatie is er vooral onduidelijkheid: er komt een organisatie voor de hele overheid, maar er komt ook een beheersorganisatie voor het BurgerServiceNummer die bij het BPR wordt ondergebracht. Gemeenten willen maar met een partij van doen hebben voor de ontsluiting, vanwege standaardisatie maar ook omdat er anders allemaal verschillende financiële stromen in het leven geroepen worden voor de verrekening. Het Rijk moet nadrukkelijker de regie voeren, anders nemen de gemeenten wellicht het heft in eigen hand en zorgen ze er zelf wel voor dat er een ontsluitingsarchitectuur komt. Bij de gemeenten gaan er stemmen op om die ontwikkeling, die werd stilgelegd bij de aankondiging van die GBO, weer op te nemen en een organisatie te vormen, een soort front-office, namens de gemeenten richting de andere overheden. Binnenlandse Zaken zal daar niets van willen weten, maar de oprichting van GemNet is indertijd ook op die manier gegaan, dus ik sluit niet uit dat de gemeenten het uiteindelijk zo zullen regelen." Thorbecke Onder andere vanuit de Tweede Kamer klinkt met regelmaat het geluid als zouden de ‘autonome’ gemeenten de invoering van de Andere Overheid frustreren. De suggestie volgt dan vaak om die autonomie in te perken en vanuit ‘Den Haag’ dwingend de invoering van die elektronische overheid op te leggen. Van Veen zucht maar weer eens. "De discussie over ‘het huis van Thorbecke’, dat voorziet in een zekere autonomie van de gemeenten, wordt voortdurend gevoerd. Het bestuurlijk bestel aan de kant schuiven om alleen het ICT-beleid te kunnen doorvoeren is natuurlijk onzinnig. Bovendien past de gedachte om vanuit een centrale plek al het werk bij de gemeenten aan te sturen niet in onze cultuur en binnen de bestuurlijke verhoudingen. Dat is ook een van de weinige dingen in dit dossier waarover voormalig minister De Graaf een duidelijke uitspraak heeft gedaan toen enkele Kamerleden wilden dat de minister zou ingrijpen omdat de gemeenten op het terrein van de elektronische dienstverlening te weinig voortgang zouden maken. Hij zie toen: ‘Op andere terreinen vraagt de Kamer mij de autonomie van het democratisch gekozen bestuur te respecteren, dan kunt u niet verwachten dat ik die op het terrein van de ICT terzijde schuif.’ Bovendien geloof ik niet dat zelfs als er een uitzondering gemaakt zou worden voor ICT, de gemeentelijke informatievoorziening vanuit een punt kan worden aangestuurd." Projectmanagement Van Veen kaatst de bal terug: de moeizame manoeuvres vooruit zijn vooral het gevolg van het organisatorisch onvermogen van het concern overheid. "Het is dan ook niet alleen een kwestie van geld, zoals anderen wel suggereren. In de tijd van Van Boxtel in het tweede kabinet Kok was er wel geld beschikbaar, soms meer dan er besteed kon worden. Het ontbreekt simpelweg aan het organiserend vermogen. De overheid is een buitengewoon complex concern, en vooral als er ICT-projecten tussen verschillende organisaties gerealiseerd moeten worden, dan weet de overheid niet altijd voldoende organiserend vermogen, project management, te mobiliseren en in te zetten op die plaatsen waar dat nodig is. C2000 is een voorbeeld dat laat zien hoe moeilijk het is om een projectorganisatie in het leven te roepen die alle betrokken partijen in de ontwikkelingen mee kan nemen. Hetzelfde geldt voor de vernieuwing van het GBA: het is inmiddels vijf jaar geleden dat de commissie Snellen haar rapport uitbracht over de modernisering van het GBA. Maar het BPR, dat hiervoor verantwoordelijk is, slaagt er niet in om de gemeenten uit te leggen wat er moet gebeuren, wat de consequenties zijn voor de afdelingen Burgerzaken, welke software nodig is. En inmiddels haken ook de leveranciers in toenemende mate af. Men is dus niet in staat een traject als de modernisering van het GBA zo te managen dat het vlot verloopt, en het GBA vormt echt geen uitzondering. Medewerking van gemeenten afdwingen door wet- en regelgeving is ook geen alternatief want dan geldt nog steeds dat er veel handen aan de ploeg moeten en dat een project gemanaged moet worden. Als er infrastructurele voorzieningen worden uitgerold waar gemeenten echt wat aan hebben, dan zullen ze die uiteindelijk ook wel overnemen. Mits er sprake is van een redelijke invoeringstermijn waarbinnen de gemeenten de ruimte hebben om de eigen investeringen af te schrijven. En de gemeenten moeten een meerjaren perspectief geboden krijgen: dan volgt deze voorziening en dan die. En er moet vertrouwen zijn dat deadlines gehaald worden en dat projecten niet halverwege weer worden afgeblazen. Dan komt het wel goed met DigiD, met het BurgerServiceNummer en de Basisregistraties." Commitment De gemeenten gaat het om de dienstverlening aan de burgers. ICT moet dat mogelijk maken. Architectuur en gemeentelijke applicaties zouden dan ook zoveel mogelijk als ‘kant en klare bouwstenen’ aangeleverd moeten worden, meent Van Veen. eGem speelt een sleutelrol in de relatie met de leveranciers. "Bij de ontwikkeling van de informatievoorziening moet veel meer worden gekeken naar de faciliterende kant, het creeren van de condities waar onder de gemeenten zelf in staat zijn hun dienstverlening te organiseren. eGem is de organisatie die die randvoorwaarden moet realiseren en een breed speelveld mogelijk moet maken. Voorwaarde is een omgeving waarin gemeenteapplicaties en systemen in front- en backoffices gekoppeld zijn met die van de andere organisaties, voorwaarde is ook dat een goede set van technische specificaties en standaarden beschikbaar komt. En leveranciers die zich commiteren aan die standaarden en zorgen voor min of meer kant en klare producten: dat is de enige manier waarop je echte duurzame vooruitgang kunt boeken. Die leveranciers moeten met hun producten onze ambities helpen realiseren. eGem en de leveranciers werken inmiddels hard aan de uitwerking van al die punten. Dat is een beter concept dan zelf een architectuur en applicaties onwikkelen: de proef van Binnenlandse Zaken met de Superpilots, waarbinnen een viertal gemeenten zelf toepassingen ontwikkelden, vormt ongewenst de onderbouwing van die stelling. Ondanks onze aanvankelijke scepsis hebben we wel meegewerkt aan het Superpilot-programma, en er zijn op zich ook wel enkele aardige dingen uit voort gekomen, maar uiteindelijk concluderen de onderzoekers die het project moesten evalueren toch dat het betrekkelijk weinig heeft opgeleverd."