Spanning tussen ministeries en Nationaal Archief
Deze werkwijze roept echter voor digitale documenten allerlei problemen op. Ministeries hebben weinig stimulansen om te investeren in duurzaam digitaal documentbeheer. Dit betekent immers dat zij kosten moeten maken in de eerste twintig jaar die ten goede komen aan het Nationaal Archief. Daardoor zullen ministeries er eerder toe zijn geneigd om snellere oplossingen te kiezen die voor hen toereikend zijn maar problemen creëren voor het Nationaal Archief en daarmee openbaarheid in de toekomst bedreigen:
• De informatie is vaak zeer versnipperd opgeslagen. Medewerkers bewaren documenten in allerlei mappen met (voor niet-ingevoerden) onduidelijke ontsluitingen. Deze berg aan documenten bevat meer maar vooral ook minder relevante informatie. Hoe kan het Nationaal Archief deze informatie fatsoenlijk ontsluiten? Hoe kunnen burgers later in deze brei aan informatie relevante documenten terugvinden?
• De informatie wordt vaak in specifieke systemen beheerd. Departementen kiezen veelal de oplossing die de uitvoering van werkprocessen het beste ondersteunt. Dit betekent echter dat specifieke software nodig is om deze informatie te ontsluiten. Gaat het Nationaal Archief al deze software aanschaffen en beheren? Hoe kan anders toegang tot specifieke informatie worden gegarandeerd?
Bestuurlijke organisatie
In discussies over digitale duurzaamheid – zoals ook gevoerd in dit blad – wordt veel aandacht besteed aan technische oplossingen voor deze problemen en aan de verschuiving van rollen binnen organisaties. Minder aandacht gaat uit naar de bestuurlijke organisatie van het langetermijnbeheer van digitale documenten. Hoe kan het bestuur zo worden ingericht dat er geen ontoegankelijke berg aan digitale documenten ontstaat waarin niemand meer relevante informatie kan vinden? Welke verdeling van taken en rollen tussen departementen en Nationaal Archief is nodig? Hoe kan ervoor worden gezorgd dat ook digitale documenten uit specifieke applicaties kunnen worden geraadpleegd? Moet het Nationaal Archief daartoe een andere rol innemen dan de huidige rol als beheerder van oude documenten? De technische oplossingen zoals vroegtijdige selectie, slimme zoekstructuren en conversies naar open standaarden zijn voor handen. Nu gaat het er echter om de rijksoverheid zo in te richten dat deze technische oplossingen worden benut.Wij zijn van mening dat er twee oplossingsrichtingen kunnen worden gekozen. In de eerste richting wordt binnen het huidige wettelijke kader gebleven, in de tweede richting wordt het wettelijk kader aangepast. Het voordeel van binnen de wettelijke kaders blijven is dat deze richting snel kan worden gekozen want er hoeft niet te worden gewacht op een wetswijziging. Verbeteringen kunnen worden bereikt met een vroegtijdige selectie van documenten door departementen. Al bij de creatie van bestanden kan aangemerkt worden of die voor de toekomst belangrijke informatie bevatten of dat het slechts gaat om een kattebelletje. Het invoeren van een documentmanagementsysteem met archieffunctie kan departementen daarbij helpen. Zo is het ministerie van BZK er met het invoeren van Digidoc in geslaagd veel beter grip te krijgen op digitaal documentbeheer. Ook dient de Rijksarchiefinspectie departementen aan te spreken op het invoeren van vroegtijdige selectie zodat een informatiechaos kan worden voorkomen. In het huidige groeitempo van digitale bestanden is het niet opportuun om achteraf alle ‘11.00 uur taart bij de koffieautomaat’-berichten weg te filteren. Het probleem dient bij de bron te worden aangepakt. Ten slotte kan, binnen het huidige wettelijke kader, een portaalfunctie van het Nationaal Archief sterk bijdragen aan de vindbaarheid van informatie. Burgers kunnen dan via het Nationaal Archief direct zoeken in informatie die door departementen wordt beheerd.
Met deze oplossingen binnen het huidige wettelijke kader worden de fundamentele problemen niet aangepakt. Het principe van de scheiding tussen beheer in de eerste twintig jaar na het ontstaan van documenten door departementen en beheer daarna door het Nationaal Archief belemmert immers de ontwikkeling van duurzame oplossingen. Bestudering van de situatie in Zweden leert dat volledige openbaarheid al vanaf het moment van ontstaan van documenten mogelijk is. Daarmee is het belang van ministeries om de archieven goed op orde te hebben veel groter. Nu merken ministeries weinig van slordig archiefbeheer omdat de duurzame transparantie toch het werk is van het Nationaal Archief. Een verplichting tot volledige openbaarheid helpt om ministeries bestuurlijk (mede) eigenaar van problemen te maken.
Waakhond
De Archiefwet en ook de Wet openbaarheid bestuur dienen op verschillende manieren te worden aangepast om de verdeling van taken en verantwoordelijkheden af te stemmen op het digitale tijdperk. Cruciaal is het loslaten van de ‘archives as a place’-gedachte: digitale documenten kunnen zowel door het Nationaal Archief als door ministeries worden beheerd. De termijn van openbaarheid na twintig jaar krijgt veel minder betekenis en dient te worden losgelaten. Soms is het verstandiger digitale documenten juist eerder over te dragen aan het Nationaal Archief, soms kan de informatie voor ‘de eeuwigheid’ bij de departementen blijven. De organisatie die het best geëquipeerd is, organiseert het beheer.
Twee rollen
Daarbij kan het Nationaal Archief twee rollen kiezen: die van notaris en conservator. Een notarisrol houdt in dat het Nationaal Archief niet langer de beheerder van documenten is maar een waakhond die toeziet op het beheer. In deze constructie kan de burger zich voor zijn informatie over bijvoorbeeld besluitvorming over Irak of de aanleg van snelwegen rechtstreeks tot ministeries wenden. Departementen blijven digitale documenten beheren en zullen dan eerder bereid zijn om vroegtijdig te investeren in oplossingen. De latere problemen komen dan immers niet terecht bij het Nationaal Archief maar bij henzelf. Bijkomend voordeel is dat informatie in de oorspronkelijke context opgeslagen blijft, daarmee blijft de samenhang met departementale databases of websites ook beter geborgd.
Het Nationaal Archief ziet als notaris toe op het digitaal documentbeheer en zal overgaan tot certificering van digitale systemen. In dit model bestaan er veel mogelijkheden voor technologische diversiteit en zal het ministerie van Defensie een geheel andere oplossing voor digitaal documentbeheer kunnen ontwikkelen dan het ministerie van Onderwijs.
Een andere, aanvullende rol van het Nationaal Archief is die van conservator. In die rol maakt het Nationaal Archief een selectie van digitale documenten die van belang zijn voor het cultureel erfgoed. De topstukken worden zo door het Nationaal Archief actief openbaar gemaakt en fraai, via de website, tentoongesteld. Het Nationaal Archief zal dan zelf fors investeren in voorzieningen voor duurzame archivering zoals het dat nu ook al doet (zie www.taskforce-archieven.nl). Ook biedt het Nationaal Archief zijn expertise als conservator aan aan departementen die daarmee hun eigen verantwoordelijkheid beter kunnen invullen. Een doorvoering van dit idee is dat het Nationaal Archief een shared service biedt voor het beheer van digitale documenten. Deze service vormt dan een aanvulling op de informatie-infrastructuur van de departementen. In dat geval worden de portaalfunctie en de conservatorfunctie van het Nationaal Archief gecombineerd.
De kabinetsvisie ’Informatie op Orde’ uit 2006 legt sterk de nadruk op de Archiefwet. Uit onze aanbevelingen blijkt dat het kansrijk is om ook de Wet openbaarheid bestuur erbij te betrekken. Transparantie van overheidsinformatie is immers te belangrijk om er pas na twintig jaar mee te beginnen. Het ministerie van BZK werkt aan een nieuwe Wet overheidsinformatie en daarmee is er een ‘window of opportunity’ voor fundamentele aanpassingen. Het zou prachtig zijn als deze wet er komt en de verschillende invalshoeken, zoals informatiebeveiliging, openbaarheid, archief, duurzaamheid, et cetera, in samenhang aanpakt. Nu is de tijd om fundamentele keuzes te maken met betrekking tot de informatievoorziening van de rijksoverheid, om duurzame transparantie van overheidsinformatie voor Nederlandse burgers te waarborgen.
Nationaal Archief als portaal
Het zou prachtig zijn als burgers via de website van het Nationaal Archief toegang zouden hebben tot alle digitale documenten die worden beheerd door departementen. Een dergelijke portaalfunctie van het Nationaal Archief kan gezien worden als een uitwerking van de gedachte: Service Oriented Architecture (SOA). In een SOA worden traditionele applicaties opgebroken in discrete onafhankelijke componenten of ‘services’ die op een gedistribueerde manier aangeroepen kunnen worden. De informatiesystemen van departementen waarin digitale archiefstukken zijn opgeslagen kunnen als ‘service’ worden gezien. Het portaal van het Nationaal Archief zorgt ervoor dat deze bestanden op een gedistribueerde manier kunnen worden aangeroepen. Deze portaalfunctie kan alleen tot stand komen wanneer de technische architectuur vorm heeft gekregen. Toegang via één portaal is alleen mogelijk wanneer ministeries en het Nationaal Archief met elkaar afspraken maken over toegang tot systemen, metadata en interoperabiliteit.
Dr. Albert Meijer (a.j.meijer@uu.nl) is als universitair docent verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Hij is coördinator van het virtuele Centrum voor Onderzoek naar Transparantie in het Openbaar Bestuur. Recentelijk schreef hij ‘CC’tje naar de baas’, over de betekenis van e-mail voor overheidsorganisaties.
Drs. Thijs van den Broek MPIM (thijs.vandenbroek@yahoo.com) heeft voor zijn postdoctorale opleiding aan de TiasNimbas Business School onderzoek gedaan naar duurzame transparantie bij de rijksoverheid. Hij is nu werkzaam bij Het Expertise Centrum (HEC) en maakt binnenkort de overstap naar WagenaarHoes Organisatieadvies.
© Uitgeverij Dupuis, 2007