‘Minder cultuur en meer ICT’
Voorbeelden van succesvolle vraaggerichte overheidsdiensten hangen sterk samen met digitaal ontsloten archieven. Zo kent bijvoorbeeld het gemeentearchief van Den Haag per jaar twaalf keer zoveel virtuele bezoekers op de website als in de studiezaal. En het nationale archief wordt maar liefst één miljoen maal per jaar geraadpleegd door genealogen en andere belangstellenden. Algemeen rijksarchivaris Maarten van Boven verwacht dat de website van het Kadaster, waar mensen binnenkort de geschiedenis van hun eigen huis kunnen onderzoeken, een enorme belangstelling zal trekken. De weg naar een informatieve, digitale overheid is echter hobbelig met diepe gaten in het karrenspoor. “70 Procent van de overheidsinstellingen in Nederland weet niet eens wat in hun archieven zit”, vertelt hij. “Laat staan dat ze in staat zijn om de aanwezige informatie te ontsluiten voor het publiek.” In 1995 produceerde de overheid een nieuwe Archiefwet, die op zichzelf een verbetering was ten opzichte van de geheel op de papieren situatie geënte oude wet. De nieuwe wet sprak over gegevensdragers en erkende daarmee het bestaan van floppy’s, cd-roms en harde schijven. Desondanks worstelde de wet met een aantal essentiële, digitale vraagstukken. Want de uitgangspunten bleven gebaseerd op de drie pijlers van het archiveren: bescheiden dienen authentiek en toegankelijk bewaard te worden in een goede en geordende staat. Ook is de oude scheiding tussen een dynamisch en een statisch archief intact gehouden. In het dynamisch archief worden alle geproduceerde documenten twintig jaar bewaard. Twintig jaar na het ontstaan van documenten vindt bij de Nederlandse overheid een grote opruiming plaats. Alle documenten die niet op een selectielijst staan worden vernietigd. De rest gaat naar een statisch archief (een bewaarplaats), centraal in de provincie of bij het Rijk. Van der Ploeg stelde de vraag of ’die knip na twintig jaar eigenlijk wel te handhaven is in een digitale samenleving’. De vraag stellen is hem beantwoorden. Hij komt samen met Van Boxtel en met de archiefkoepel Diva binnenkort met een brief aan het parlement waarin hij formuleert welke standaarden voor dynamisch archiveren in de overheid moeten worden gerespecteerd. “De bedoeling is om dynamische databases te krijgen die met een universele zoekstructuur kunnen worden doorzocht”, aldus Van der Ploeg. “Elektronische databanken zijn gekoppeld aan werkprocessen”, zegt de algemeen rijksarchivaris, die duidelijk de architect was van Van der Ploegs speech. Volgens hem is het daarom functioneel moeilijk, misschien zelfs onmogelijk, om ze net als papieren archiefbescheiden na twintig jaar af te koppelen en over te dragen naar een bewaarplaats. “Misschien moeten we ze laten waar ze zijn gevormd”, denkt hij. Hij gaat zelfs nog een stap verder en overweegt de scheiding tussen papieren en digitale documenten op te heffen. “Archiveren zou eigenlijk geen gescheiden activiteit moeten zijn, maar onderdeel uit moeten maken van de werkprocessen”, zegt Van Boven. Hij verbindt daaraan de min of meer politieke conclusie die Van der Ploeg voorzichtigheidshalve uit de weg gaat: archiveren als neerslag van de cultuur, om zaken te bewaren voor volgende generaties, boet aan belang in vergeleken bij het archiveren om werkprocessen beter te laten verlopen. “Minder cultuur dus, en meer ICT!” Einde parlementaire democratie De drie pijlers van het archiveren – authentiek, toegankelijk en geordende staat – stellen de wetgever in een digitale samenleving voor grote uitdagingen. Want is een document dat in WP 4.2 is gemaakt nog authentiek als het is geconverteerd naar Word XP? En hoe toegankelijk zijn databases nog als ze zijn opgeslagen op tape en de tapelezer in een ICT-museum staat, maar het niet meer doet? Het vraagstuk van digitale duurzaamheid lijkt een aardig onderwerp voor bestofte vakidioten, maar dat is het niet. De twintigste eeuw zou weleens de slechtst gedocumenteerde periode in de geschiedenis kunnen zijn, omdat talloze documenten uit e-mail-postbussen zijn verwijderd, niet in de meest actuele versie bewaard zijn gebleven of door onkundigen of onverlaten zijn gemuteerd. De parlementaire democratie is gebaseerd op de controleerbaarheid van de overheid. Processen van besluitvorming liggen vast in documenten. Zonder die documenten is de ratio achter bepaalde beslissingen niet goed te achterhalen. En daar ga je dan met de parlementaire democratie. Er zijn actuele risico’s genoeg. Denk aan de aanleg van de Deltawerken, de parlementaire enquête naar de bouwfraude, de discussie over de ESF-gelden of het vervalste document dat Jaap de Hoop Scheffer mede de politieke kop kostte. Omdat de Nederlandse wetgever begrijpt hoe belangrijk de drie pijlers onder het archiefbeleid zijn, heeft zij voor elke pijler een ministeriële regeling ontworpen. Het gaat om de Regeling duurzaamheid archiefbescheiden (artikel 11), de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (artikel 12) en de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen (artikel 13). Deze regelingen zijn eind januari op het symposium ‘Behoud van Informatie’, waar ook Van der Ploeg en Van Boven spraken, formeel gepresenteerd nadat ze in de vakwereld al in oktober 2001 waren gepubliceerd onder het motto ‘van regels naar kennis’. Regeling 11 en 13 zijn gepubliceerd in de Staatscourant en in werking getreden. Regeling 12 is de moeilijkste en kent een gefaseerde implementatie, mede omdat de VNG vanwege de kosten van één en ander aanvullende voorwaarden stelt. De eeuwigheid De wet schrijft in regeling 13 voor aan welke eisen archiefruimten en –bewaarplaatsen moeten voldoen. Ook het gebruik van duurzame materialen (nr. 11) is nu wettelijk verplicht. Onderzoek in de jaren negentig van de vorige eeuw heeft aangetoond hoe groot het probleem van verzuring is. Circa 51 miljoen euro moet de belastingbetaler ophoesten om het meest urgente, geselecteerde, 28 strekkende kilometer materiaal van de Rijksarchiefdienst te ontzuren. Een strekkende meter archief ontzuren en verpakken kost rond de 1700 euro, conserveren nog eens 4900 euro. Microverfilming is net zo duur. Dit vraagstuk van duurzaamheid doet zich in de analoge wereld voor bij de overdracht van dynamisch naar statisch, steeds na twintig jaar dus. In de digitale wereld is twintig jaar een eeuwigheid. Daarom adviseren de overheidsdeskundigen om bij digitale informatie niet langer onderscheid te maken tussen dynamische en statische informatie. Regeling 12 bevat uitspraken over het gebruik van PDF en XML als documentformaten in elektronische archieven (zie kader). Emulatie en migratie zijn technieken die het mogelijk moeten maken dat met verouderde software geschreven documenten toch toegankelijk blijven. En e-mail vergt een drastische reorganisatie van de archiveringsaanpak. Uit experimenten van het programmabureau Testbed Digitale Bewaring dat via gericht experimenteel onderzoek praktische handreikingen en aanbevelingen produceert die passen in de regelgeving, blijkt dat het converteren van e-mail in Outlook-formaat naar XML duurzamere bestanden oplevert en vrij eenvoudig te doen is. Maar geheel uitgekristalliseerd is dit allemaal nog niet. Algemeen Rijksarchivaris Van Boven kijkt graag naar de voorbeelden van de VS en Zweden, waar informatiewetten zijn geïmplementeerd die hebben geleid tot een veel transparantere overheid. De Freedom of Information Act (FOIA) uit 1996 verplicht federale overheden in de VS informatie digitaal beschikbaar te stellen. Ook het principe van Records Management (een integrale procedure voor het opslaan, bewaren en doorzoekbaar maken van documenten volgens strenge normen van het departement van Defensie) komt uit de VS. “Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken werkt aan een competentiedatabase die integraal doorzoekbaar en transparant moet zijn, vergelijkbaar met de Amerikaanse opzet van de information act”, vertelt Van Boven. Een dergelijke database heeft nog maar weinig met de culturele wereld van de Archiefwet te maken, maar past in de komende grondwetswijziging die op termijn een Nederlandse Informatiewet aankondigt. Standaarden Volgens de ministeriële regeling ‘duurzame en toegankelijke staat’ dienen digitale archiefbescheiden uiterlijk op het tijdstip van overbrenging te worden opgeslagen volgens deze standaarden: • ASCII of Unicode (voor character sets) • PDF, SGML of XML, vergezeld van een stylesheet (XSL, CSS) dan wel TIFF of PDF met de metadata in een XML-wrapper (voor tekstbestanden) • PDF en STEP (voor CAD/CAM bestanden) • PDF en bij compressie: ITU T4 of ITU T6 (voor images/ beelden) • Het oorspronkelijke opslagformaat, Ascii, XML-DTD (voor databases) • SQL of SQL2 (voor query’s)