‘Niet meer elk belastingregeltje automatiseren’
Ik wil de uitvoering er vanaf het prille begin bij betrekken. Omdat ik als ICT’er heb geleerd dat je als je verkeerde processen bedenkt, je ICT ook slecht wordt. Garbage in, garbage out. Als je te complexe regelgeving hebt, dan zal ook je ICT-systeem dat die regels moet automatiseren, te complex worden. Dus dat begrip zit er bij mij heel sterk in.
Uit mijn ICT-verleden weet ik al: degenen die het later moeten gaan bouwen, moeten al aan het begin bij het bedenken van de oplossing zitten. In plaats van in de klassieke watervalmethode heb ik altijd in de iteratieve methode geloofd. Met die ervaring denk ik wel een eigen stempel op het beleid te drukken.”
Wat is het belangrijkste nieuws in het plan?
“Het is in feite een uitwerking en fasering van wat ik de Kamer al heb meegedeeld, maar het is wel veel concreter en dat zou tot discussie kunnen leiden. Als het om vereenvoudiging gaat, wordt het principe altijd wel gedeeld, maar als puntje bij paaltje komt gaat men vaak wat voorzichtiger worden. Ten eerste zal men zeggen: ‘het zal toch niet zo zijn dat de uitvoeringsorganisatie bepaalt wat er politiek of beleidsmatig mogelijk moet zijn’. In democratisch opzicht kan dat ook niet en het zal ook niet zo zijn. Het vanaf het begin betrekken van de uitvoeringsorganisatie bij het gestalte geven van de wet- en regelgeving, dat vind ik een heel goed bestuurskundig principe. En dat betekent dus ook dat je aan de tekentafel van de wetgeving al met de uitvoeringsorganisatie praat. Dat bevordert de kwaliteit van de wetgeving en van de uitvoering. En dat betekent niet dat de uiteindelijke politieke keuzes daardoor belemmerd worden, maar wel beïnvloed. Dus niet de wat-vraag wordt beïnvloed, maar wel de hoe-vraag en misschien de wanneer-vraag. Die zorg zal ik dus wegnemen.Het tweede dat in algemene zin tot discussie zou kunnen leiden, is dat politici heel erg geneigd zijn om verfijning toe te passen vanuit het rechtvaardigheidsprincipe. Dus je zult hier de discussie krijgen tussen de balans van eenvoud, uitvoerbaarheid en transparantie aan de ene kant, en aan de andere kant: hoe kunnen we een soort verdelende rechtvaardigheid realiseren. In die balans kun je altijd discussie verwachten. Al die criteria in de toeslagen hebben wel een politiek doel gediend, maar alles bij elkaar is het wel erg ingewikkeld geworden. Zowel voor de burger als voor de Belastingdienst. Is het algemeen belang wel gediend met die extreme vorm van verfijning? Zou het misschien op sommige punten iets minder verfijnd kunnen zijn?”
In het plan wordt dus op langere termijn gepleit voor standaardisatie op basis van standaardpakketten en het niet langer automatiseren van elk afwijkinkje waar de politiek aanleiding toe ziet. Komen er dan geen zaken in het gedrang?
“Ik zou allereerst in plaats van ‘pakketsoftware’ de term ‘oplossingen’ gebruiken, want je ziet steeds meer componenten die je in elkaar kunt schuiven tot één oplossing, waarbij de componenten standaard zijn, maar de totaaloplossing op maat gemaakt. Je hebt het voordeel van hergebruik van software waardoor je sneller kunt bouwen, het onderhoud veel beter kunt realiseren en ook de aanpasbaarheid door die legoblokjes veel groter is. Maar het geheel is dan wel degelijk op maat toegesneden voor de Belastingdienst. Als je al die functies, die bedrijfsprocessen, zou gaan uitknippen – en daar zijn we nu mee bezig – dan zie je dat er eigenlijk maar één grote functie overblijft die specifiek is voor de Belastingdienst en dat is het bepalen van de fiscale grondslag. Al die andere dingen, rekenfuncties, mutaties, NAW-gegevens, koppelingen en dat soort dingen, die kun je sourcen uit de markt als bouwsteentjes.”
Was het een aha-erlebnis te ontdekken dat er maar één niet-generiek proces is?
“Een beetje wel. Gek genoeg, zou je misschien zeggen. In het verleden heeft de Belastingdienst gewoon aangenomen dat alles specifiek was. Als je naar het geheel kijkt, lijkt dat natuurlijk ook zo. Pas op het moment dat je er vanuit een componentgedachte naar gaat kijken – en zeker voor grote organisaties zijn dat recente inzichten – dan zie je dat er echt één grote bedrijfsfunctie overblijft die maatwerk is voor de Belastingdienst en de rest niet.”
Ging er een strijd vooraf aan dat gezamenlijke inzicht?
“Nou, aan de ICT-kant moet je natuurlijk altijd mensen overtuigen, maar het Directoraat-Generaal Belastingdienst, de ambtelijke top, die denkt helemaal op deze manier, dus we waren het al bij mijn aantreden al eens. Het feit dat het nu een politiek issue is geworden, heeft natuurlijk te maken met het feit dat het inmiddels zo’n beetje iedereen raakt. Vroeger betaalde maar een klein deel van de mensen belastingen. Nu zijn het al zes miljoen toeslagen per maand en zijn er meer belastingplichtigen bijgekomen. Toeslagen ligt politiek ook het meest gevoelig, omdat men gevoeliger is voor mensen met een kleine portemonnee dan voor mensen die wat minder dienstverlening krijgen. Ik vind overigens dat beide zaken goed geregeld moeten zijn. We hebben de belastingbetalers hard nodig. De meeste inkomsten krijgen we via bedrijven.”
De IT-afdeling van de Belastingdienst, vroeger het BAC en nu BC-ICT, heeft altijd een hele goede naam gehad. Wat is er toch in een paar jaar tijd misgegaan?
“De Belastingdienst is een van de allereerste automatiseerders van Nederland. In 1949 wilde de regering een inkomensgegevenssysteem hebben en is er een ponskaartensysteem ontstaan en de eerste aanslagen zijn daaruit verstuurd. Sindsdien heeft de Belastingdienst binnen de overheid altijd een voortrekkersrol gehad op het gebied van automatisering en een zeer goede naam qua uitvoering, efficiency en ICT. Helaas is de Belastingdienst op dat gebied in de problemen gekomen, door een combinatie van oorzaken. Ten eerste de forse taakstellingen van een aantal jaren geleden, waardoor er ervaren mensen zijn verdwenen. Toen de sollicitatiestop werd opgeheven, bleek er toch een beetje een gat ontstaan, ook qua leeftijd. Ten tweede de extra taken die de dienst naar zich toe heeft zien schuiven vanwege de politieke urgentie, met name de toeslagen. Ten derde de problemen in de automatisering zelf. Er is een aantal ICT-keuzes gemaakt die achteraf niet zo handig waren. In het Toeslagen-systeem heeft men geprobeerd alle uitzonderingsposities die er waren te automatiseren en te vervatten in een massaal verwerkingsproces. Dat is qua architectuur een verkeerde aanpak gebleken. Die combinatie van drie factoren heeft geleid tot de huidige problemen van de Belastingdienst en die zijn in de loop van een paar jaar tijd opgedoken. Maar nu gaan we een ‘quantum leap’ maken naar de eenentwintigste eeuw met een SOA-achtige softwarearchitectuur. En ik hoop dat de Belastingdienst binnen een paar jaar tijd weer voortrekker kan zijn op ICT-gebied. Dat hoeft geen tien jaar te duren. Het eindbeeld zal misschien wel tien jaar duren, maar de vruchten kunnen we al over een paar jaar gaan plukken.”
Het Toeslagen-systeem voor de huur- en zorgtoeslag moet nu eerst nog opnieuw met maatwerk worden gebouwd?
“Ja, het klinkt onlogisch, want het is het meest recente systeem dat gebouwd is, maar daar is de urgentie het grootst. Wat we daarin al kunnen meenemen aan vereenvoudiging is natuurlijk mooi meegenomen, maar dat zal nog maar voor een gedeelte kunnen. We bouwen het sowieso veel flexibeler, waardoor ook latere vereenvoudigingsmaatregelen er beter in zijn te realiseren.”
De Belastingdienst gaat steeds meer gegevens uitwisselen met andere partijen, bijvoorbeeld in de SUWI-keten. Daar is eerder al gebleken dat er meer dienstoverstijgende regie nodig is. Geldt dat bij de vereenvoudiging van de uitvoering van de Belastingdienst niet ook?
“Dat hangt ervan af. Bij het gegeven ‘loon’ werkt het nu overstijgend over UWV en Belastingdienst. Er zijn afgelopen jaar, bij het tot stand komen van SUB/Walvis, problemen ontstaan in het onderling afstemmen van de gegevensuitwisseling. Dat is ook de reden dat minister Donner en ik vrij snel na ons aantreden een gemeenschappelijk beheerteam tot stand hebben gebracht van Belastingdienst-mensen en UWV-mensen, zodat samengewerkt wordt aan het koppelen van de gegevens. Donner en ik koppelen het ook gezamenlijk terug aan de Kamer.
Een van de dingen die de Belastingdienst op kortere termijn gaat doen om het de burger makkelijker te maken, is de vooringevulde aangifte. Wat is er praktisch gezien nodig om dat te kunnen uitvoeren?
“Praktisch moeten er ICT-systemen komen die de basisregistraties bijhouden, en wetgevingstechnisch gezien moeten we het mogelijk maken dat wij die gegevens kunnen gaan verzamelen met inachtneming van de privacyregels. We beginnen ook met de gegevens die voor ons relatief het eenvoudigst zijn, namelijk de loon- en de inkomensgegevens. Voor het loon zijn we afhankelijk van een goed werkende polisadministratie bij het UWV, maar die kunnen we er ook aan koppelen. Voor de WOZ-waarde komt er ook een basisregistratie en die kunnen we dan ook raadplegen. Dat hopen we per januari te doen. Over drie of vier jaar willen we ook verzekeraars en banken hebben aangesloten voor gegevens over spaartegoeden en hypotheekrente. Maar daar moeten we nog afspraken over maken.”
Is er al iets te zeggen over de kosten en de baten?
“Ik heb op dit moment niet om extra geld gevraagd. Er is al een bepaald bedrag extra toegezegd om ICT-investeringen te doen en daarnaast is er de reguliere begroting. Die laatste gaat overigens wel een beetje omlaag, want ook dit kabinet heeft een taakstelling op de Belastingdienst gesteld, namelijk min 2,5 procent over de laatste twee jaar van deze kabinetsperiode, en die wil ik gewoon helemaal realiseren doordat we minder hoeven te doen door die vereenvoudiging.”