Overheidsinformatie onbeperkt houdbaar maken

Twee initiatieven in Nederland gaan die uitdaging concreet aan. Door het archieftoezicht zijn voor het eerst concrete criteria vastgesteld voor het blijvend bewaren van overheidsinformatie. En in Rotterdam werkt het gemeentearchief aan een E-depot waarin een overgedragen digitaal archief permanent beschikbaar zal zijn.In de afgelopen jaren is regelmatig de alarmklok geluid over de kwaliteitszorg van blijvend te bewaren digitale overheidsinformatie. De Rijksinspectie (inmiddels Erfgoedinspectie) sprak in 2005 van een ‘dementerende overheid’. De Raad van Cultuur publiceerde dit jaar zijn advies ‘Informatie grondstof met toekomstwaarde’ waarin hij onder andere verontrust stelt dat de aandacht voor een ordentelijke informatiehuishouding in schril contrast staat met ‘de betekenis en de rol die overheidsinformatie in de praktijk vervult’. En in 1999 sprak de Algemene Rekenkamer zijn grote bezorgdheid al uit. In 2006 werd in de kabinetsnota ‘Informatie op orde’ voor de rijksoverheid een aantal actielijnen uitgezet. Deze nota gaf aanleiding tot het Kennisprogramma Digitale Informatiehuishouding. Dit programma stelt onder andere kwaliteitsnormen vast voor het beheer van (onder andere digitale) informatie bij de rijksoverheid: de Baseline.Inmiddels zijn er concepten ontwikkeld voor het beheren van digitale archieven. Het ‘Open Archival Information System’ (OAIS) is een procesmodel dat ontwikkeld is door NASA om te ontvangen digitale bestanden te beheren en beschikbaar te stellen. Verschillende modellen zijn ontwikkeld voor een adequaat risicomanagement. De Europese Unie subsidieert al jaren onderzoeksprogramma’s op het gebied van digitale duurzaamheid. En diverse ISO-standaarden voor digitaal archiveren, onder andere gebaseerd op OAIS, zijn inmiddels vastgesteld.Archiefdiensten hebben een wettelijke plicht om overheidsinformatie die ouder is dan twintig jaar te bewaren en toegankelijk te houden. Kernwaarden als toegankelijkheid, authenticiteit, integriteit en betrouwbaarheid van informatie staan daarbij centraal. Die gaan voor alle vormen van informatie op, ongeacht de drager. Perkament, papier of USB-stick, dat maakt in principe niet uit. Duurzaam digitaal informatiebeheer is daarom een van de kerntaken van een archiefdienst.Het Landelijk Overleg Provinciale Archiefinspecteurs (Lopai) heeft dit jaar een eerste poging ondernomen om kwaliteitscriteria vast te stellen voor het beheren van onbeperkt houdbare digitale overheidsinformatie. In het document ‘Eisen Duurzaam Digitaal Depot’, trendy afgekort tot ED3, worden normen gesteld op organisatorisch gebied, ten aanzien van de te bewaren informatie en de technische hulpmiddelen.Het fundament van ED3 is het Open Archival Information System. Startpunt van het OAIS is het ontvangen of verkrijgen van bestanden met bijbehorende metadata. Vervolgens beschrijft OAIS processen met betrekking tot het verwerken van die bestanden, een bewaarstrategie, de wijze van beschikbaarstelling en het afleggen van verantwoording. OAIS verschaft daarmee een context waarin de kernactiviteiten van duurzaam digitaal informatiebeheer zijn ingebed: converteren, migreren, beveiligen en beschikbaar stellen.ED3 vertaalt OAIS kort samengevat op de volgende wijze. Binnen de bestaande regelgeving moet onbeperkt te bewaren informatie die ouder dan twintig jaar is, fysiek worden overgedragen naar een archiefbeheerinstelling. ED3 gaat ervan uit dat die informatie vanuit een recordmanagementsysteem zal worden overgebracht naar het E-depot.Het E-depot wordt in ED3 gedefinieerd als een geheel van organisatorische, informatie-inhoudelijke en technische maatregelen en faciliteiten om digitale informatie onbeperkt te bewaren. Het is niet alleen bedoeld als instrument om alleen achteraf te kunnen controleren. Het kan ook gebruikt worden als een verzameling randvoorwaarden bij de ontwikkeling van een E-depot en bij het ontwerpen van informatieprocessen.ED3 bevat zo praktisch mogelijke aanwijzingen. Het is een handzaam document dat voorziet in bestaande behoeften aan kennisopbouw en praktische handvatten. Het is niet uitputtend maar dat is juist doeltreffend. Het is namelijk nog onduidelijk hoe de wet- en regelgeving zich op het gebied van informatievoorziening gaat ontwikkelen. Bovendien zijn er nog zoveel vragen te beantwoorden op technisch gebied en met betrekking tot kwaliteitszorg, dat een poging tot volledigheid averechts zou werken.ED3 en het Rotterdamse E-depot (zie kader) gaan beide uit van overdracht van digitale informatie naar een archiefbewaarplaats. Wellicht is dat een aanpak die succesvol zal blijken te zijn. Maar er zijn nog wel vele vragen te beantwoorden.Het is de vraag of het eigenlijk wel nodig is om naast een recordmanagementoplossing ook nog een E-depot in te richten. Of andersom natuurlijk. De overeenkomsten in functionaliteit lijken groter dan de verschillen.Het voordeel van OAIS is ook het nadeel. Het startpunt, ontvangst van een te bewaren bestand, is inhoudelijk gezien een heldere en handzame afbakening. Maar daarbij wordt de E-depotbeheerder geheel afhankelijk van de aanleverende partij. Zolang die geen informatie aanbiedt, zal het E-depot niet gevuld worden. En zolang die ook geen adequate kwaliteitsmaatregelen neemt in zijn eigen informatiehuishouding, is de eventuele aanlevering van een dusdanig niveau dat de informatie niet blijvend te beheren valt. De leverancier moet daarom overtuigd zijn van de voordelen van een kwalitatief hoogwaardige aanlevering in een digitaal depot om zelf een inspanning te willen leveren. Zullen overheidsinstellingen dit willen en kunnen?Het is ook de vraag in hoeverre het inrichten van een E-depot een haalbare strategie zal blijken te zijn. Zullen centrale en decentrale overheden in staat zijn (en in staat gesteld worden) om binnen afzienbare tijd de digitale pendant van het traditionele archiefdepot te realiseren?Je kunt je vervolgens afvragen of het overdragen van informatie wel zo wenselijk is. ED3 gaat begrijpelijkerwijs uit van de huidige wet- en regelgeving op het gebied van archiefbeheer. In de analoge wereld is ‘overdracht’ een fysieke activiteit. In de digitale wereld is zoiets eigenlijk onwenselijk. Het kan namelijk een hoop onnodige bureaucratie en dubbel werk veroorzaken. Is het daarom niet beter om dit concept te herzien?In het verlengde daarvan kan het idee van een E-depot ter discussie gesteld worden. In principe is de fysieke verblijfplaats van digitale informatie ondergeschikt aan kwaliteitscriteria als beschikbaarheid en beveiliging. Zolang de verantwoordelijke instelling in control is, maakt het niet veel uit waar de informatie zich bevindt. Is denken in termen van ‘depot’ voor digitale informatie daarom wel zo effectief?Ten slotte kan de veel verder strekkende vraag gesteld worden naar de positie van archiefdiensten. Dienen zij wel dezelfde rol bij het blijvend bewaren van digitale informatie op zich te nemen als bij analoge informatie? Kunnen archiefdiensten hun erfgoedfunctie succesvol combineren met een functie als bewaarder van overheidsinformatie in een complexe digitale wereld?De organisatie van duurzaam digitaal informatie­beheer is bij de overheid nog gestoeld op wetgeving uit een analoge wereld. Veel technische en inhoudelijke vragen zijn daarnaast nog niet beantwoord. Er zijn talrijke juridische aspecten die nader onderzocht moeten worden. En het is niet denkbeeldig dat er verschuivingen gaan optreden in verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Hier is dus sprake van een veelomvattend verandervraagstuk.Kennis over sleutelbegrippen als authenticiteit, betrouwbaarheid, integriteit en toegankelijkheid van informatie vormt de kernkwaliteit van archiefinstellingen en hun medewerkers. Nu lijkt die kennis vooral te worden ontwikkeld en ingezet om het einde van de informatieketen te kunnen beheersen in de vorm van een E-depot. Die kennis kan effectiever worden ingezet bij het startpunt van die informatieketen: als documenten worden gemaakt en dossiers gevormd. Je kunt beter vanaf het begin helpen de kwaliteit te borgen dan achteraf herstelwerkzaamheden te moeten uitvoeren.Een grote uitdaging voor de hoeders van onbeperkt houdbare informatie ligt daarom in het zoeken naar de meest effectieve rol die zij in de informatieketen kunnen vervullen. Een combinatie van minder zelf willen uitvoeren, meer begeleiden en effectiever (kunnen) toezien, kan tot meer en beter resultaat leiden.Frans Smit is managementconsultant bij Ordina Public Management Consulting (frans.smit@ordina.nl).