E-dienstverlening gemeenten afhankelijk van kwaliteit documentatiemanagement

Iedere gemeente is subsidie aangeboden op voorwaarde dat tenminste 150 producten op de website worden geplaatst. Het gaat dan om door de gemeente aangeboden diensten, liefst ook nog te bestellen vanuit de huiskamer. Het spreekt vanzelf dat het in veel gevallen nog wel nodig is om voor de verkrijging van de dienst ‘lijfelijk’ naar het (tastbare) gemeentehuis te gaan. De huidige Nederlandse websites geven in de eerste plaats informatie over de diensten van de gemeenten, dat wil zeggen over openingstijden, adresssen, voorwaarden waaronder bescheiden zoals paspoorten en vergunningen verkregen kunnen worden et cetera. Vaak is het daarnaast mogelijk om een e-mail te sturen met vragen over de diensten. Op een aantal gebieden is er op de sites de (interactieve) mogelijkheid om via de computer zaken zó te regelen dat men er het huis niet voor hoeft te verlaten: met name het aangifte-doen voor de hondenbelasting is populair. Maar dat is lang niet alles. In Den Haag bijvoorbeeld kan de burger een twintigtal producten of diensten van de gemeente elektronisch bestellen of afhandelen, variërend van ‘Afvalemmer bestellen’ tot ‘Zwerfvuil tussen het groen: melden’. In het Amsterdamse Stadsdeel Zeeburg kan men het paspoort elektronisch bestellen (wel langskomen voor de legitimatie, het betalen en het ophalen) en zo zijn er meer zaken, waarbij opvalt dat de kleinere gemeenten het niet per definitie minder goed doen dan de grotere. Sliedrecht was bijvoorbeeld de eerste gemeente die van de ‘vraaggerichte elektronische dienstencatalogus’ gebruik maakte en de gemeente Hoogeveen prijkte lange tijd als koploper bovenaan de ranglijst die onder www.advies. overheid.nl wordt bijgehouden van gemeenten, ministeries en provincies die volgens de Rijksoverheid goed en slecht presteren op internet. Het verbeteren van de dienstverlening van de overheid met behulp van ICT noemt men e-dienstverlening. De eenmalige adviescommissies ‘Wallage’ (‘Toekomst Overheidscommunicatie’) en ‘Docters van Leeuwen’ (‘ICT en Overheid’) vinden dat de ICT-ambities van de overheid nog veel verder moeten reiken: niet alleen moet de burger overheidsproducten zoals afvalemmers, paspoorten en huursubsidie vanuit huis kunnen bestellen, de overheid moet er ook zo spoedig mogelijk voor zorgen dat burgers een ‘recht op weten’ krijgen, zodat zij inzicht krijgen in de totstandkoming van transacties, ordeningen, goederen, diensten of voorzieningen in de publieke en private sector, en alle beschikbare overheidsinformatie moet op internet te vinden zijn. Het verschaffen van dit soort elektronische informatie noemt men e-democratie. Wat is nodig voor het verder uitbouwen van de elektronische dienstverlening en democratie, samen ook wel genoemd e-governement of de elektronische overheid? Fasen De ontwikkeling van de dienstverlening op internet kan in vijf verschillende fasen worden ingedeeld: Fase 1: Informatief: het aanbieden van louter informatie. Het lijkt erop dat de minister de gemeenten met succes naar deze eerste fase heeft kunnen meekrijgen, daarbij zeker geholpen door de enthousiaste en praktische inzet van de Vereniging van coördinatoren Informatievoorziening en Automatisering in Nederlandse Gemeenten (VIAG) die – ter gelegenheid van haar tienjarig bestaan – in samenwerking met een groot aantal marktpartijen een gereedschapskist of instrumentarium heeft gemaakt voor het inrichten van een portaal ‘voor iedere vraag uit de samenleving’. Dit portaal heeft overigens nog meer ambitie en moet op den duur een afspiegeling bieden van de reële wereld en niet alleen van de openbare of van de particuliere sector: wanneer men op zoek is naar een woning, moet niet alleen de gemeentelijke informatie daarover worden aangeboden, maar ook die van makelaars en hypotheekbanken. Dit vraagt natuurlijk nogal wat van de redactie van zo’n site. Fase 2: Interactief: het aanbieden van de mogelijkheid tot informatie-uitwisseling. In deze fase begint de elektronische communicatie, en daarmee de noodzaak om die communicatie af te handelen en (ook voor latere raadpleging) vast te leggen. Dit proces van het binnenkomen van de e-mails is in principe gelijk aan dat van de ‘traditioneel’ inkomende papieren poststroom. Het spreekt voor zich dat elektronische post gewoon moet worden vastgelegd, geregistreerd en bewaard, precies zoals papieren post. Of vastlegging en bewaring ‘elektronisch’ gebeurt of op papier (dat wil zeggen: de uitgeprinte versie) is uiteraard een keuze van de organisatie. Fase 3: Pro-actief/personalisatie: het leveren van informatie op maat en het aanpassen van het informatie-aanbod op grond van persoonlijke behoeften of gegevens van de burger. Het is al langer mogelijk om zich te abonneren op elektronische tijdschriften en zelfs op elektronische knipselkranten: Amsterdam Mail (‘info op maat via e-mail’) is wat dat betreft een mooi voorbeeld van de aanlevering van elektronische informatie op maat aan burgers die van tevoren hun belangstelling hebben aangegeven. Om de geïndividualiseerde informatie (bijvoorbeeld: ‘uw paspoort verloopt over een maand’) uit de systemen te extraheren, zullen gemeenten aanvullende ICT-inspanningen moeten leveren: toekomstige generaties informatiesystemen van de afdeling Burgerzaken zullen dergelijke diensten allicht ‘standaard’ leveren, maar de twee gemeentelijke automatiseringsleveranciers blinken niet uit in pro-activiteit wat betreft nieuwe ontwikkelingen. Overigens levert een Amsterdams stadsdeel deze dienstverlening al, maar dan op het traditionele medium papier. Fase 4: Transactie: het ondersteunen van het elektronische handelsproces en dienstverlening. De omschakeling naar dit proces zal niet veel anders gaan dan in het bedrijfsleven, waar e-commerce zijn intrede heeft gedaan. Heel belangrijk zijn uiteraard de ontwikkelingen rond de elektronische handtekening, die op de voet gevolgd worden door het bureau van de taskforce PKI-overheid, waar op dit moment wordt onderzocht op welke wijze een veilige infrastructuur kan worden ingericht voor de transacties tussen burger en overheid en tussen overheden onderling. Fase 5: Integratie: het rechtstreeks koppelen en benaderen van gegevens. Nu zou sprake moeten zijn van ‘organisatie-overstijgende’ afhandeling van wensen van burgers. Als voorbeeld mag een verzoek om huursubsidie gelden, een rijkssubsidie waarbij ook de gemeente en de verhurende organisatie bepaalde gegevens moeten leveren. Naast het overschrijden van de organisatiegrenzen is er in deze fase de uitdaging om de zaken zó te regelen dat de privacy-aspecten conform de wet worden geregeld. Laatdunkend De realisatie van dienstverlening via internet vraagt heel veel van de organisatie van de ‘back-office’. Politici willen nog wel eens laatdunkend spreken over de verzuiling van het ambtelijk apparaat, die er debet aan zou zijn dat informatie en diensten niet op een burgervriendelijke wijze worden aangeboden, omdat dit niet alleen méér werk maar ook verlies van macht kan betekenen. Er is dan geen oog voor de complexiteit en de hoeveelheid van de processen die de overheid kent: een voorzichtige schatting van de gemeente Den Bosch spreekt bijvoorbeeld al van ongeveer 250 processen. Dit brengt een eigen dynamiek (of wellicht: gebrek aan dynamiek) met zich mee die ten onrechte verward wordt met starheid van denken en gebrek aan medewerking. In verband met die complexiteit is het de vraag of het verstandig is om de gemeenten hun eigen tijdspad te laten lopen bij de implementatie van de genoemde fasen: het risico is dan dat enerzijds gemeenten wel erg ver uit elkaar kunnen gaan lopen en er anderzijds sprake zou kunnen zijn dat zij elkaar opjagen. Het kan geen kwaad wanneer daardoor meer spoed wordt gemaakt, ware het niet dat het al dan niet slagen van dit soort grote ICT-projecten risico’s met zich meebrengt. Onlangs bleek dat het ICT-project bij de Huurgeschillencommissies van het ministerie van VROM in moeilijkheden is gekomen, reden voor vertragingen in de behandeling van de brieven, en weer blijkt dat zulke zaken natuurlijk de achilleshiel van de overheid vormen door de (immateriële) politiek-maatschappelijke afbreukrisico’s en het imago-verlies. Het is wat dat betreft niet onbelangrijk dat recent onderzoek uitwijst dat veel burgers in principe niet veel vertrouwen hebben in een elektronische overheid en er niet vanzelfsprekend hun gegevens aan toevertrouwen. E-democratie De vijf geschetste fasen betreffen dienst- en transactiegerichte informatie en communicatie. Maar met ‘e-democratie’, volgens minister Van Boxtel de grootste verandering sinds Thorbecke, is ook de andere overheidsinformatie aan de beurt. De Commissie Docters van Leeuwen doet in haar rapport ‘Burger en overheid in de informatiesamenleving’ de aanbeveling dat de overheid er zo spoedig mogelijk voor moet zorgen dat burgers een recht op weten krijgen, zodat zij inzicht krijgen in de totstandkoming van transacties, ordeningen, goederen, diensten of voorzieningen in de publieke en private sector. De Commissie Wallage concludeert in haar rapport ‘In dienst van de democratie’ dat ‘met name de ontwikkeling van internet gouden kansen biedt om informatie te verschaffen en in te winnen, om inzicht te bieden in het proces van beleidsvorming en om de betrokkenheid te vergroten’. In Binnenlands Bestuur (31 augustus 2001) zegt Wallage enthousiast: ‘de burger moet in de archiefkast van de ambtenaar kunnen kijken’, daarbij overigens weer eens het vooroordeel van het stoffige imago van de ambtenaar benadrukkend: die ambtenaar heeft immers allang een computer. Een verdienste van de Commissie Wallage is in dit verband, dat een goede eerste stap wordt gezet ten bate van de zo broodnodige definiëring en begripsmatige structurering van ‘overheidsinformatie’, zodat we als burgers tenminste niet zelf hoeven te gaan zoeken in die archiefkast. De aanbeveling dat bestuursorganen een activiteitenindex moeten opstellen zodat burgers kunnen zien wat die organen doen en op welk moment van die activiteiten de burger zou kunnen ingrijpen, snijdt hout. Maar daarmee zijn we er natuurlijk nog lang niet. Want met zo’n index zijn de onderliggende stukken immers nog niet goed toegankelijk op het net. Daarvoor is in de eerste plaats een grote mate van beheersing van de documentaire informatievoorziening nodig. Verloedering Iedereen die enigszins vertrouwd is in overheidsorganisaties weet dat juist op dit gebied de laatste jaren sprake is geweest van een enorm kwaliteitsverlies: Eric Ketelaar, hoogleraar in de Archivistiek aan de Universiteit van Amsterdam, spreekt in dit verband zelfs van ‘verloedering’. Ook de overheid zelf onderkent gelukkig ‘dat de kwaliteit van de documentaire informatievoorziening bij de ministeries een voortdurend punt van zorg is, omdat het vermogen van de overheid om verantwoording af te leggen over haar handelen in het geding is’. Een paar voorbeelden van die ‘verloedering’, voor wie nog niet overtuigd is: het verdwijnen van een aantal archieven van Staatsbosbeheer bij LNV heeft tot kamervragen geleid. Defensie had te maken met niet te traceren archieven van de Militaire Inlichtingendienst en het meest recente voorbeeld dat grote aandacht in de pers kreeg, is de Ceteco-affaire bij de provincie Zuid-Holland. Twee ministeries (BZK en OCW) hebben samen het initiatief genomen om te komen tot een systeem van kwaliteitszorg ten behoeve van de documentaire informatievoorziening. Op het congres ‘Achter de schermen van de elektronische overheid’, met als focus de noodzaak voor overheidsorganisaties om de back-office opnieuw in te richten om zo de digitalisering van dienstverlening op een verantwoorde manier mogelijk te maken, werd onlangs de nieuwe standaard op het gebied van Informatie en Archief-management (ISO-standaard 15489) gepresenteerd. Deze standaard heeft betrekking op zaken als het vaststellen van beleid en standaarden, het toewijzen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, het vaststellen en bevorderen van procedures en richtlijnen et cetera. Voor de Nederlandse gemeenten zou met dezelfde voortvarendheid en dezelfde inventiviteit als waarmee zij het net opgedreven worden, een programma voor kwaliteitsverbetering van de documentaire informatievoorziening moeten worden opgesteld en geïmplementeerd, uiteraard met even ruime middelen als het ICT-gedeelte van de programma’s die de overheid transparant, toegankelijk, open en democratisch moeten maken. Niet voor niets was de laatste daad van de Clinton-regering het toekennen van een forse verhoging van het budget tot 300 miljoen dollar per jaar aan het archief van de Amerikaanse federale overheid, het Nara. President Bush verhoogde dit met nog eens 20 miljoen per jaar speciaal ten bate van het beheersen van de elektronische archieven. Ook de commissie Wallage eindigt haar rapport met de constatering dat de invoering van haar aanbevelingen niet zonder een forse investering kunnen worden gerealiseerd. Het moet dan zeker niet alleen om de technische infrastructuur gaan, maar om informatiemanagement in de meest basale zin van het woord. Die investeringen zouden zich dan ook moeten uitstrekken tot de opleidingen op het gebied van informatie- en documentatiemanagement, waar onder invloed van het lage imago van het vak het aantal studenten allengs terugloopt. Mensenwerk Naast de strijd tegen de verloedering van de documentaire informatievoorziening verdient ook de organisatie van de elektronische overheid als ICT-project van grote omvang en impact de nodige aandacht. De waardevolle aanzetten van de commissies moeten handen en voeten krijgen. Bestuurders moeten nu richtlijnen en standaarden opstellen aan de hand waarvan men kan bepalen welke documenten uit de activiteitenlijsten op welke termijn op internet moeten worden gepubliceerd, op welke wijze er met de burger over welke processen moet worden gesproken: wanneer en op welke wijze zal de burger in de verschillende fasen van beleids- en besluitvorming mee kunnen denken, geraadpleegd worden of zelfs de agenda kunnen bepalen? Daartoe zal een nieuw instrumentarium moeten worden ontworpen. Werkelijk burgergerichte presentatie van overheidsinformatie en -documentatie vereist vóór alles een heldere structuur en ordening en een goede regie, gebaseerd op richtlijnen en standaarden. De techniek faciliteert, maar het organisatorische element blijft mensenwerk. Drs. Carolien Lucy Schönfeld RE (carolien@kra.nl) is socioloog en EDP-auditor. Zij werkt bij het Gemeentearchief Amsterdam en maakt deel uit van de redactie van het Handboek EDP-audit van het Koninklijk Nederlands Instituut Voor Register Accountants (Nivra).