Belastingdienst bereikt plafond

Ongeveer parallel aan de millenniumwisseling en de geleidelijke overstap op de euro moet het nieuwe (vereenvoudigde) belastingstelsel worden doorgevoerd. Daarbij moet een verouderd legacy-systeem worden vervangen en tal van nieuwe werkwijzen worden doorgevoerd. Langs het tijdkritische pad kunnen gehele of gedeeltelijke mislukkingen niet worden getolereerd. Ook mogen de cliënten (belastingplichtige particulieren en bedrijven) geen hinder van de grootschalige omslag ondervinden. Wie in december 2000 tegen de complexiteit van de zeer ingrijpende en ingewikkelde IT-reorganisatie bij de Belastingsdienst aankeek, had de neiging er voor terug te deinzen. Bestuurskundige Swier Jan Miedema – programmamanager voor aanslagbelastingen – had die neiging ook even. “Als ik de verantwoordelijkheid neem voor het ontwerp, de bouw en de implementatie van systemen voor de aanslagbelastingen in een omgeving waarin veel verandert, zal ik dat in één keer helemaal goed moeten doen. Ongeacht de vele onzekerheden die daar in mee spelen. Daar heb ik echt heel goed over moeten nadenken alvorens ik m’n nek uitstak.” Sinds 1 januari 2002 is het voormalige B/AC het Belastingdienst/centrum voor Informatie- en Communicatie Technologie (BCIT) geworden. Deze nieuwe organisatie levert op basis van gedwongen winkelnering aan de opdrachtgevende directies ontwerp, ontwikkeling, beheer en exploitatie van alle ICT-diensten. Dit is veelomvattend, vandaar dat sinds een half jaar tussen opdrachtgevende directies en het Centrum een facilitaire tussenpoot is gevormd in de vorm van het Belastingdienst Centrum voor Proces- en Productontwikkeling (BCPP). “Als het BCPP ons (het BCIT) een opdracht geeft, moeten wij toch nadenken over de vraag of we dat wel zelf moeten doen”, zegt Miedema. “De belastingaangiftediskette of aangiften per internet zijn voorbeelden van projecten die door het BCIT zouden kunnen worden uitgevoerd maar de vraag is ook of dergelijke projecten niet beter kunnen worden uitbesteed. We hebben immers de handen al vol aan het beheer en de ontwikkeling van de wensen van de opdrachtgevende directies.” Opdracht Miedema omschrijft de opdracht waarvoor de organisatie zich vorig jaar geplaatst zag aldus: “Om de vraag beantwoord te krijgen of er alternatieve verwerving mogelijk was voor de benodigde functionaliteit, heb ik een onderzoek opgezet. Daarin heb ik de uitbestedingservaringen over de afgelopen vijf jaar geïnventariseerd en de vraag gesteld welke standaardpakketten op de markt beschikbaar zijn. Daarbij kregen de leveranciers ‘requests for information’ voorgelegd om hun meningen over de mogelijke implementaties te vragen.” Miedema: “Kernvraag werd dat àls het mogelijk en verstandig zou zijn om massaal uit te besteden en standaardpakketten aan te schaffen, zouden wij dat dan kunnen managen? Een positieve advisering zou de opdracht tot gevolg hebben om het dan ook maar te doen. Om daar achter te komen hebben wij een assessment-mechanisme in ISPL benut waarmee we niet alleen de voortgang langs onvoorwaardelijke deadlines konden bewaken maar ook de onzekerheden zo goed mogelijk onder controle konden houden.” Mijlpalen Ook aan de systeemkant moeten mijlpalen worden gepasseerd. Dit houdt onder meer de reorganisatie in van onder andere de inkomstenbelasting (IB) en de vennootschapsbelasting (VpB) naar het nieuw generieke Aanslag Belastingen Systeem (ABS). Het oude IBS-systeem wordt vervangen door drie systemen: ABS, Ondersteuning Centrale Processen (OCP) en de logistieke Belastingdienst Brede Berichtenadministratie (BBA). Het ingewikkelde traject waar Miedema en zijn mensen nu middenin zit, wordt door Miedema ‘krap en risicovol’ genoemd. “Als we niet op tijd komen met de vervanging van het oude door het nieuwe systeem waarin de nieuwe belastingwetgeving moet worden ingevoerd, dan hebben we een enorm probleem. Om dat risico te verkleinen is in december besloten tot een fallback-scenario door het grootste deel van de belastingherziening in het oude systeem onder te brengen.” Op het traject wees het onderzoek uit dat veel werk is in te passen in standaard programmatuur. Voor workflow bijvoorbeeld zijn pakketten in ruime mate in de aanbieding en selectie op basis van risicoregels is een wiel dat door verzekeraars al is uitgevonden. Uiteindelijk werd de conclusie dat binnen ABS standaardsoftware in ruime mate uit de markt te halen was. Tenslotte maakte het onderzoek ook zeer duidelijk wat niet moest worden uitbesteed, namelijk datgene waarin het Centrum voor ICT sterk is: beheer, integratie en exploitatie. “Een belangrijke afweging werd dat we zelf het beheer houden over de eigen infrastructuur, hoe de systemen daarop draaien en hoe ze daarin ingepast worden. Hooguit kun je daar nog wat specifieke kennis van buitenaf voor inhuren, maar je moet dat tot je eigen primaire verantwoordelijkheid blijven rekenen.” Werkbaar “Wat”, aldus Miedema, “ISPL zo goed werkbaar maakt is, afgezien van de onderliggende kennisbank voor onder andere de risicoanalyses, de gestructureerde aanpak die de relaties tussen opdrachtgever en leverancier(s) regelt. Het totale transformatietraject van het begin naar het eind kan in leveringsprogramma’s worden opgedeeld en gemanaged. Het grote voordeel is dat je daarbij als opdrachtgever minder risico loopt langs het tijdkritische pad met zijn vele mijlpalen.” Een gevolg van deze strakke ISPL-aanpak was dat de oplevering van het nieuwe ABS-systeem in vijf releases wordt uitgerold die gefaseerd het oude IBS-systeem vervangen. Release 1 omvat het uitbestedingstraject van alleen de systeembouw. In release 2 wordt het volgens ISPL gekozen standaardpakket aangeschaft en op maat gebracht. Release 3 regelt de interne opdrachtgever/leverancier-relatie tussen BCPP en Het Centrum voor ICT volgens ISPL-regels. In release 4 wordt vervolgens het traject van ontwerp tot en met bouw uitbesteed waarbij programmamanagement de integratie en de implementatie doet. Het resultaat van release 5 moet dan zijn dat in 2003 het oude IBS-systeem voor ongeveer 80 procent is vervangen door het nieuwe ABS-systeem. “We hebben nu een situatie van beheersbaarheid, voorspelbaarheid en efficiency bereikt, maar daar heeft ISPL niets mee te maken. Daarvoor moet je gewoon goed managen. Bij het verwerven van functionaliteit zowel bij uitbesteden als zelfbouw geeft ISPL de mogelijkheden om de relatie tussen jou als interne opdrachtnemer en interne opdrachtgever, alsmede de relatie tussen jou als opdrachtgever en externe leverancier zeer gestructureerd te laten verlopen. Zo kun je je management-aandacht beter richten op de vaak zeer complexe processen die zich daar om heen bewegen.”