Gemeentelijke samenwerking tussen Scylla en Charybdis
De winst van samenwerken bestaat uit kostenbesparing, lagere kwetsbaarheid, betere dienstverlening en meer mogelijkheden voor specialisatie en professionalisering van de ICT’ers. Niet alleen kleine gemeenten zijn bezig met samenwerking, er zijn ook gemeenten met meer dan 50.000 inwoners die werken aan plannen voor een shared service center.Ondanks alle beschikbare handreikingen is het voor gemeenten die bewust besluiten om de samenwerking met andere gemeenten te zoeken een hele worsteling om de samenwerking te realiseren. De ICT-professional die de verantwoordelijke bestuurders moet adviseren staat voor een dilemma: stelt hij een stap-voor-stapbenadering voor of adviseert hij een ambitieus samenwerkingstraject.
Zuinig
Een stap-voor-stapbenadering van ICT-samenwerking is voor politieke bestuurders op het eerste gezicht aantrekkelijk. Bestuurders hebben vaak weinig met ICT, men vindt dat er te veel geld in omgaat en men realiseert zich dat die de bedrijfsvoering van de hele gemeente raakt.
Men wil dus graag op kleine schaal beginnen, laaghangend fruit plukken door besparingen op het gebruik van hardware, het delen van mensen, het delen van telecommunicatie- en internetvoorzieningen et cetera. Het samenwerkingsterrein beperkt men vaak tot ICT omdat men die als probleem ziet en om het overzichtelijk te houden.
Deze aanpak heeft weinig risico maar helaas levert het ook weinig op. Gemeenten zijn vaak al behoorlijk zuinig geweest met hun ICT-uitgaven, samenwerking kan daarom vaak alleen gerealiseerd worden als men eerst investeert, bijvoorbeeld in onderlinge datacommunicatieverbindingen, in gemeenschappelijke apparatuur et cetera. De samenwerking gaat pas echt wat opleveren als dat niet alleen op het niveau van de infrastructuur gebeurt maar ook op dat van applicaties en ICT-projecten. Dat vergt een veel ambitieuzere aanpak van de samenwerking.
Een ambitieus project, dat bijvoorbeeld leidt tot een shared-servicecentrum (SSC), kan flink wat besparingen opleveren en biedt tal van andere voordelen. De kwetsbaarheid van de ICT-organisatie is bij een SSC veel lager, men kan er aanzienlijk efficiënter werken omdat de ICT’ers zich makkelijk kunnen specialiseren. Op allerlei aspecten van de informatievoorziening en het ICT-beheer kan men professionaliseren, zoals inkoop, gebruikersondersteuning of beveiliging. Als werkgever wordt men voor ICT’ers aantrekkelijker, hetgeen de komende jaren van cruciaal belang zal worden.
Lege handen
De ervaring leert dat de besluitvorming over het opzetten van een SSC veel tijd en energie vergt en het afbreukrisico aanzienlijk is. Groepjes gemeenten die, na ampele overweging, besluiten om gezamenlijk een shared-servicecentrum op te zetten, hebben gemerkt dat er verschillende jaren gemoeid zijn met een haalbaarheidsonderzoek, businesscase en bedrijfsplan. Tussen het eerste intentiebesluit over samenwerking en het operationeel worden van het shared-servicecenter kan makkelijk vier jaar zitten. Dit overkomt dus niet alleen de departementen van het Rijk. Het besluitvormingsproces kost niet alleen veel tijd maar vaak ook veel geld voor extern advies. Desondanks is het afbreukrisico groot.
Er zijn twee belangrijke risico’s verbonden aan deze trajecten. Het grootste risico is het bestuurlijke besluitvormingsproces zelf. De gemeentebesturen van betrokken gemeenten moeten over een lange periode vertrouwen blijven houden in het traject. Aan het einde van de rit wordt de afweging toch vooral op basis van de kosten en baten gemaakt. De kans is reëel dat deze voor minimaal één gemeente niet aantrekkelijk is. De plannen van de gemeenten Renkum, Roosendaal en Rheden konden na jaren van voorbereiding de prullenbak in nadat de gemeente Renkum besloot niet deel te nemen. Het college vond dat het te lang zou duren voor de beoogde besparingen gerealiseerd zouden worden.
Het tweede risico zijn ‘externe’ ontwikkelingen: de dreiging van herindeling, bijvoorbeeld, kan de plannen voor samenwerking flink frustreren. Ook door technologische ontwikkelingen of door marktontwikkelingen kan de oorspronkelijke kosten/baten-analyse zich ongunstig ontwikkelen. Van de veel belovende businesscase blijft dan weinig over, en de gemeenten blijven met lege handen achter.
Zeemonsters
Welke koers moet een ICT-professional zijn bestuurder adviseren om zowel Scylla als Charybdis te vermijden? Er zijn twee bekende voorbeelden van gemeentelijke samenwerking die kunnen fungeren als baken: ISZF (ICT-samenwerkingsverband Zuidwest-Friesland) en de gemeente Hoorn.
ISZF is een bekend voorbeeld van een succesvol ‘shared service center’ van zes kleine gemeenten in Zuidwest-Friesland. De samenwerking is daar begonnen met de gemeenschappelijke keuze voor één socialedienstpakket. Rond deze kern is de samenwerking op ICT-gebied uitgebouwd en ondergebracht in ISZF, maar snel daarna is de samenwerking tussen de sociale diensten ook gematerialiseerd in een intergemeentelijke sociale dienst, ISDZWF. De ICT-samenwerking van deze gemeenten is dus nadrukkelijk gekoppeld aan een vitaal onderdeel van de gemeentelijke bedrijfsvoering.
De gemeente Hoorn speelt met verve de rol van centrumgemeente, die voor een groeiend aantal gemeenten uit de buurt de rol van ICT-dienstverlener op zich heeft genomen. Dat is begonnen met één gemeente: Enkhuizen, en daarna is het aantal samenwerkingsverbanden stap-voor-stap uitgebreid. Ook is het samenwerkingsgebied uitgebreid: Hoorn heeft taken op het gebied van werk en inkomen van enkele gemeenten op zich genomen.
Beide voorbeelden maken duidelijk dat het mogelijk is om stap-voor-stap de samenwerking tot stand te brengen maar daarbij toch een ambitieus doel te bereiken, waarbij flinke winst op het gebied van samenwerking gerealiseerd kan worden. De valkuil die vermeden moet worden is dat er veel tijd en energie gestopt wordt in het maken van een ‘grand design’, met het risico dat dit in een laat stadium wordt afgeschoten. In beide gevallen is begonnen met een overzichtelijk samenwerkingsproject waarover relatief snel besloten kon worden. In het geval van ISZF bestond er bij de gemeentesecretarissen van de betrokken gemeente een duidelijk beeld dat er daarna doorgepakt moest worden. De gemeente Hoorn heeft eerst laten zien dat de samenwerking in een centrumgemeenteconstructie goed kon werken waarna het gemeentebestuur met vertrouwen groen licht kon geven voor de samenwerking met meer gemeenten.
Daarnaast werkt het goed om de samenwerking niet tot de ICT- en informatievoorziening te beperken, maar uit te breiden naar specifieke onderdelen van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Dat kan zijn op het terrein van sociale zaken, maar bijvoorbeeld ook op het terrein van belastingheffing of de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Op deze manier wordt er niet alleen een schaalvoordeel gerealiseerd doordat men gemeenschappelijk hard- en software gebruikt en ICT’ers benut. Er wordt ook synergie bereikt doordat men de samenwerking op het niveau van bedrijfsvoering tot stand brengt. Als men dus naar samenwerking streeft op ICT-terrein, dan is het verstandig om zich niet daartoe te beperken.
Stapsgewijs
Als een groep gemeenten besluit de samenwerking stapsgewijs uit te bouwen, dan kunnen de ICT-managers van de gemeenten een belangrijke bijdrage leveren aan de toekomstige verzilvering van de samenwerking door in een vroeg stadium het ICT-beleid en waar mogelijk ook het informatiebeleid op elkaar af te stemmen. Daarmee wordt in feite de grond voor de samenwerking bouwrijp gemaakt. Veel van de kosten die gemaakt worden bij het tot stand brengen van samenwerking hebben te maken met vervroegde afschrijving en het harmoniseren van de infrastructuur. Tijdige afstemming van hard- en softwarekeuzen kunnen in een later stadium het realiseren van de samenwerking veel makkelijker en goedkoper maken.
De keuze voor een samenwerkingsvorm kan best een tijdje worden uitgesteld. Bij veel nieuwe samenwerkingsinitiatieven worstelt men met de vraag hoe de samenwerkingsvorm er precies uit moet zien en welke rechtsvorm deze moet krijgen. Het is echter goed mogelijk om een groeipad af te leggen. Heel veel gemeenten werken al op een of andere manier samen in min of meer losse verbanden. De stap naar een tijdelijke centrumgemeenteconstructie is dan niet zo groot. De samenwerking kan betrekkelijk snel worden geformaliseerd in een SLA, er hoeft nog even geen aparte rechtspersoon in het leven geroepen te worden. De centrumgemeenteconstructie kan op den duur gaan knellen: de ICT-beleidskeuzes worden nu eenmaal gedomineerd door de centrumgemeente en het is lastig om volledig transparant te worden in de kostenstructuur. Dan kan de ICT-afdeling van de gemeente vervolgens worden verzelfstandigd in een shared-servicecentrum waarin iedere deelnemende gemeente een duidelijke stem heeft in het beleid en waarin de kosten (en daarmee ook de baten) volledig transparant worden.
Dr. Johannes van Veen is senior-consultant bij Het Expertise Centrum (j.van.veen@hec.nl). Dit artikel is mede gebaseerd op de volgende publicaties: CP-ICT: Samenwerken met ICT: het shared service center, 2006; Zenc: Vermenigvuldigen door delen: 11 stappen om te komen tot intergemeentelijke ICT-samenwerking, 2007; Gemeente Rheden: Evaluatierapport Samenwerking 3 R-gemeenten, 2006.Een shared service center kan flink wat besparingen opleverenDe plannen konden na jaren van voorbereiding de prullenbak in