‘We kunnen het onmogelijk allemaal zelf’
Permanente beschikbaarheid moet wél lukken wanneer tien tot vijftien regionale samenwerkingsverbanden die opgave overnemen, schreef de Werkgroep Startpakket Gemeenten (WSG) in augustus in een tussenrapportage. De WSG-voorzitter zei in Automatisering Gids dat gemeentebestuurders in zulke shared service centers ‘een concrete casus’ zagen, waarin ze hun tanden wilden zetten. Of men het georganiseerd kreeg, moest ‘de komende vier maanden’ blijken. In het eindrapport is ineens geen sprake meer van regiocentra, maar van één Gemeentelijk Servicebureau Basisadministraties (GSB), dat GBA-afnemers bedient met een Startpakket Gegevensverstrekking (SpG). De vraag ligt voor de hand: is deze plotseling veel verdergaande centralisatie de reactie op een mislukte poging regionale samenwerking georganiseerd te krijgen, waarvan de noodzaak steeds vaker wordt benadrukt? Volgens BPR-directeur Guus Rutgers niet. Na de tussenrapportage is doorgediscussieerd. "Daarbij is het besef ontstaan dat het veel handiger is, technisch en financieel, om de gegevensverstrekking niet regionaal, maar landelijk te regelen. Concentratie op één punt is resultaat van voortschrijdend inzicht bij de WSG." Gemeenten zouden hun GBA moeten gaan bijhouden met een Startpakket Actualisering (SpA). Het inzicht was nog niet zo ver voortgeschreden dat de WSG in haar concept-eindrapport kon adviseren waar dat moet gaan draaien: bij alle gemeenten apart, bij regionale centra of ook centraal bij het GSB. Ook Rutgers laat zich daarover niet uit. Over de organisatorische vormgeving van dat GSB evenmin. Het concept schrijft alleen dat dit onder gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden beheerd, maar niet hoe dit ‘van en voor gemeenten’ vorm kan krijgen. Rutgers heeft er wel gedachten over, zegt hij, maar houdt die voor zich tot na publicatie van het definitieve eindrapport. Hij schetst een wereld van gescheiden verantwoordelijkheden en parallelle advieslijnen. "De WSG is géén BPR-werkgroep. We leveren een technisch voorzitter en ondersteuning. Er ligt een concept-rapport, daar praat de WSG nog eens over en dan wordt het 7 november gepubliceerd. Vervolgens kunnen partijen standpunten innemen. Eind november komt het GBA-gebruikersoverleg bijeen, gemeenten en afnemers. Dat overleg adviseert rechtstreeks aan de minister. Ook BPR vormt een mening. Die gaat via de ambtelijke weg naar de minister. Half december vindt op dat niveau bestuurlijk overleg plaats, waarna knopen kunnen worden doorgehakt." Het is onzeker of dat nog dit jaar gebeurt. Het GSB als centrale voorziening die afnemers gegevens levert, heeft een volledige kopie van de gemeentelijke GBA-bestanden en krijgt wijzigingen automatisch door. De Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling (LRD), nu in voorbereiding om vast meer snelheid in de gegevenslevering te brengen, werkt ook zo, alleen bevat ze een beperkt extract uit de lokale bestanden. Stop de overige GBA-gegevens ook in de LRD en je bent klaar, zou je denken. "Technisch weet ik het niet. Maar als je in iedere LRD-persoonsfile alle GBA-gegevens zet, heb je een volledige afslag van de GBA en concentratie van de gegevensverstrekking op één punt. In die zin komt het op hetzelfde neer. Maar de LRD is tijdelijk bedoeld en er zitten veel bestuurlijke, technische en financiële haken en ogen aan. Het is geen kwestie van een knop omdraaien en je maakt van de LRD een SpG." De vraag is hoe de politiek op een centrale personendatabase zal reageren. In de kabinetsreactie op het rapport-Snellen, dat over de GBA-modernisering adviseerde, staat: ‘Het kabinet is zich bewust van het centrale karakter van de voorgestelde LRD en de beelden die een dergelijke voorziening eventueel zou kunnen oproepen. De LRD zou in de ogen van enkelen de aanzet kunnen zijn tot de uitbouw naar een volledig centrale geautomatiseerde persoonsregistratie. Dit is uitdrukkelijk niet de bedoeling van het kabinet.’ Weet Rutgers hoe kabinet en parlement tegen een door het GSB beheerd centraal register aankijken? "Nee. De Kamer heeft in het najaar van 2001 gesproken over de kabinetsreactie op Snellen en was toen ook voor een decentrale oplossing. Ik heb sindsdien nooit iets anders gehoord." Is het dan geen risico nu een GSB voor te stellen? "Dat hangt van de vorm af. Het is een stuk techniek dat de verantwoordelijkheid van gemeenten voor beheer en gegevenskwaliteit van de GBA onverlet laat. Een Rijksregister, zoals België kent, is iets heel anders. Het kabinet wilde angst, die daarvoor leefde, wegnemen. Maar met een GSB vindt geen afkalving van de decentrale verantwoordelijkheid plaats." BPR broedt al op alternatieven, zei Rutgers pas op een symposium. Dat verbaasde, daar hij op een congres in april had gezegd dat dit pas zou gebeuren als het startpakket onhaalbaar gebleken was. "Misschien heb ik me onhandig uitgedrukt, maar ik bedoelde hetzelfde. Ik wil geen alternatieven in discussie brengen. Het kabinet heeft een standpunt ingenomen en dan kan ik als ambtenaar niet zeggen: u wilt dit, maar het kan ook zo. Dat ontslaat me echter niet van de verplichting na te denken over andere mogelijkheden ingeval het niet blijkt te kunnen. Maar de WSG zegt: het kan, mits met een ingrijpend gewijzigde aanpak. Ik heb dus geen aanleiding om tegen de minister te zeggen dat het een onhaalbare kaart is." Invoering van het startpakket kan onhaalbaar worden als de risico’s van een gelijktijdig doorgevoerde wijziging van de GBA-gegevensset ‘onbeheersbaar’ worden, zoals de WSG stelt. "We hebben een inventarisatie gemaakt van alle wensen die er leven rond de gegevensset en hebben die geanalyseerd op noodzaak, gewicht, kosten en inspanningen. Besluitvorming moet nog plaatsvinden. Maar de gegevens veranderen en tegelijk het startpakket invoeren betekent een fors probleem. We studeren daar driftig op." Voorts is er een pettenkwestie als BPR, zoals voorgesteld, zelf gaat bouwen en voorbijgaat aan alle beginselen van functiescheiding. Want het stelt ook eerst zelf specificaties vast en controleert achteraf of ze juist zijn geïmplementeerd. Rutgers heeft ‘daar nog geen antwoord op’. Het is denkbaar dat niet BPR, maar een overheidsonderdeel met meer ervaring (Belastingdienst, DTO) onder BPR-regie de bouw uitvoert. "Ik sluit dat niet uit, maar wil er niet op vooruitlopen." Intussen komt van alles op de GBA af, en daarmee op BPR, zoals de GBA als authentieke registratie, koppeling met de Burgerlijke Stand, Burger Service Nummer, digitale kluis en biometrie. Dan wil men met een ‘dienstenbus’ ook nog standaardkoppelingen naar niet-Burgerzakenapplicaties invoeren en met het Gemeentelijk Servicebureau Basisadministraties, gezien het meervoud, ook buiten de persoonsinformatievoorziening treden. Trekt BPR, dat er nog niet in slaagde de LRD tijdig aan de praat te krijgen en een pilot enkele maanden moest uitstellen, niet een erg grote broek aan? Hoe kan Rutgers al die ambities managen? "Als Burgerzaken de dienstenbus invoert, krijgt het een pioniersrol. De dienstenbus faciliteert het koppelen van systemen. Andere gemeenteonderdelen kunnen er gebruik van maken. Dat zie ik niet als zou BPR de hele binnengemeentelijke informatievoorziening willen stroomlijnen, al moet ik wel zeggen dat als de GBA authentieke registratie wordt, iedereen daaruit verplicht moet putten." " Over die GSB-aspiraties rond meerdere basisadministraties heb ik geen oordeel. Misschien schrappen ze het nog in hun laatste vergadering." "Vanuit management-oogpunt is het zwaar, ontegenzeggelijk. Wat we doen is: ordenen. Daarvoor hebben we een drieslag geformuleerd. Primair hebben we de zorg voor het beheer van de GBA en de reisdocumentenketen. Als we dat verwaarlozen, gaat BPR per definitie onderuit. Verder leven allerlei wensen rond de GBA. We kijken hoe belangrijk die zijn voor de ontwikkeling van de maatschappelijke waarde van de GBA en plannen ze voor korte of lange termijn. Tenslotte zijn er zaken waar we niet eerstverantwoordelijk voor zijn, maar die wel invloed uitoefenen. Zoals het onderbrengen van front-officetaken van de Vreemdelingendienst bij gemeenten. Niet onze verantwoordelijkheid, maar we moeten wel nadenken over de impact op de GBA. Vanuit dit strategisch ordeningskader komen we aan de vraag hoe het aan te pakken. We kunnen het niet allemaal zelf, dat is onmogelijk. We worden geconfronteerd met flinke implementatietrajecten. Daar huren we externe deskundigheid voor in. Maar aangestuurd door eigen mensen. Zo blijft bij BPR de kennis op orde. Als het van implementatie overgaat in beheer, kan BPR het zo overnemen." Tenslotte de doelstellingen van de GBA-modernisering. Het moet sneller, flexibeler en van hogere kwaliteit worden en marktwerking bevorderen om leveranciersafhankelijkheid van gemeenten te verkleinen. Is die laatste doelstelling vervallen nu Rutgers hem in zijn recente symposiumvoordracht niet meer noemde? "In formele zin staat hij nog overeind. Maar het is knap moeilijk te realiseren. Ongeacht de oplossing die je kiest... hoe moet ik dat zeggen... ik kom daar niet makkelijk uit. Want ik weet niet hoe afhankelijk elke afzonderlijke gemeente van leveranciers wil zijn. Nee, ik waag me hier even niet aan."