Implementatie ‘andere overheid’ vereist meer dan alleen ICT

De rol van ICT is onmiskenbaar groot bij de realisatie van de andere overheid. Doelstellingen ten aanzien van administratieve lastendruk, dienstverlening, transparantie en efficiency in de bedrijfsvoering zijn onmogelijk zonder forse inzet van ICT. De vorderingen op dit gebied blijven echter achter bij de verwachtingen. Daaraan liggen twee belangrijke factoren ten grondslag. Ten eerste is de basis van ICT-infrastructuur van de overheid op onderdelen nog niet op orde. Dit onderwerp staat momenteel hoog op de politieke agenda. Er zijn inmiddels de nodige programma’s gestart om invulling te geven aan zaken als authentieke registraties, het elektronisch bedrijvenloket, de modernisering van de GBA, een infrastructuur voor elektronische identificatie en authenticatie, en het burgerservicenummer. Ten tweede haalt de overheid (te) weinig rendement uit haar ICT-investeringen. Dit aspect krijgt in het ICT-beleid van de overheid tot nu toe echter weinig of geen aandacht. Het betreft de noodzakelijk aanpassingen in werkprocessen en organisatievormen om de mogelijkheden van ICT optimaal te kunnen benutten. Het feit dat de meeste overheden nog steeds in de zogenoemde ‘catalogusfase’ van internettoepassing verkeren, illustreert dit. De meeste overheidssites bieden niet meer dan een presentatie van informatie, al dan niet in combinatie met te downloaden formulieren voor specifieke dienstverlening. In Europees verband neemt de Nederlandse overheid daarmee een bescheiden plaats als middenmoter in. In de recentelijk uitgebrachte rijksbrede ICT-agenda van het ministerie van EZ wordt het aspect van de onderbenutting van ICT wel onderkend. Het motto van die nota luidt: beter presteren met ICT. In de nota worden concrete acties en maatregelen voorgesteld om zowel de publieke als de private sector een beter gebruik van ICT te laten maken. Eén van de maatregelen is bijvoorbeeld de oprichting van een nieuw Regie-orgaan ICT-onderzoek en Innovatie, ter versterking van het kennisfundament voor de toepassing van ICT. De rijksbrede ICT-agenda druipt van de actiegerichtheid. Dat is zonder meer positief te noemen, na alle visies die de afgelopen jaren zijn ontwikkeld, maar tot nu toe niet tot implementatie hebben geleid. Wat echter opvalt bij alle voorgestelde maatregelen in de ICT-agenda is dat geen aandacht wordt besteed aan de problematiek van de organisaties die in de praktijk ICT in hun werkprocessen moeten inzetten. Daar ligt echter wel de bron voor het beter presteren met ICT. In dit artikel wordt, aan de hand van zeven stellingen, gezocht naar manieren om de inzet van ICT in de concrete praktijk van overheidsorganisaties te verbeteren. 1. Geef de back-office bestuurlijke aandacht De laatste jaren is bij bestuurders en politici de bewustwording over het belang van ICT voor het openbaar bestuur fors toegenomen. De belangstelling gaat in het algemeen vooral uit naar mogelijke verbeteringen in de front-office van de overheid (elektronische dienstverlening, e-voting et cetera), maar voor de bijbehorende aanpassingen van processen en organisaties in de back-office lopen bestuurlijk weinigen warm. Toch zal bestuurlijk het besef moeten groeien dat ICT niet kan worden toegepast binnen overheidsorganisaties zonder voldoende aandacht voor de bijbehorende implementatie-aspecten. Een belangrijke te nemen hobbel daarbij is het integraalmanagement, dat in veel organisaties heeft geleid tot een decentrale inrichting van de informatievoorziening met alle eilandverschijnselen die daarbij horen. Modernisering van overheidsorganisaties vraagt echter om een organisatiebrede benadering, waarbij een van-buiten-naar-binnen-perspectief leidend is. Interne inrichtingsaspecten zijn daarbij in principe ondergeschikt aan de eisen die door klanten en afnemers (bijvoorbeeld ketenpartners) worden gesteld. Een dergelijke aanpak kan niet zonder bestuurlijke steun en sponsoring. Bij de grote uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld de UWV, CWI, IBG en andere) en de departementen is aandacht voor ICT in het algemeen goed verankerd op hoog bestuurlijk niveau. Binnen de decentrale overheden is het echter nog steeds een zorgenkind. Vooral het fundament van het huis van Thorbecke, de gemeenten, mag aanzienlijk worden versterkt als het gaat om bestuurlijke aandacht voor ICT-vraagstukken. 2. Investeer in procesontwerp Implementatie van de ‘andere overheid’ vraagt om concrete kennis en creativiteit in het ontwikkelen van nieuwe samenhangen tussen beleid, klantvragen, werkprocessen, organisatievormen en ICT. Dit vakgebied (ook wel proces-engineering genoemd) is maar mondjesmaat ontwikkeld binnen de overheid. Toch is dit één van de meest cruciale kennisgebieden om de veranderingen van de overheid daadwerkelijk vorm te geven. Traditioneel wordt binnen de overheid op organisatievlak vooral aandacht besteed aan zaken als administratieve procedures, functieprofielen, loopbaanbegeleiding et cetera. De modernisering van de overheid zal echter vooral een veranderkundig vraagstuk zijn, waarbij kennis en vaardigheid van het ontwerpen van processen en het kunnen implementeren van deze nieuwe ontwerpen noodzakelijke bagage zijn. Binnen de overheid zijn maar enkele voorbeelden bekend van organisaties (waaronder het Centrum voor Proces- en Produktontwikkeling van de Belastingdienst) waar structureel wordt geïnvesteerd in dit soort kennis. Om individuele organisaties behulpzaam te zijn bij het ontwerpen van nieuwe processen kunnen referentiemodellen een belangrijke bijdrage leveren. Deze modellen beschrijven de veel voorkomende overheidsprocessen, zoals het verstrekken van uitkeringen, subsidies, vergunningen, handhaving, toezicht et cetera, en geven alternatieven voor bijbehorende organisatievormen en ICT-ondersteuning. 3. Professionaliseer de informatiearchitect Naast het domein van de processen is aandacht voor de inrichting van de informatievoorziening en de bijbehorende ICT-systemen en infrastructuren een belangrijk kennisgebied als het gaat om de modernisering van overheidsorganisaties. Dit is het vakgebied van de informatiearchitect. In een recent Brits onderzoek van The Royal Academy of Engineering and The British Computer Society (The challenges of complex IT projects, april 2004) worden succesfactoren van ICT-projecten in de UK onderzocht. Uit het onderzoek blijkt dat een adequate informatiearchitectuur een belangrijke bijdrage levert aan het succes van een project. Tevens wordt geconstateerd dat er een schaarste is aan ervaren en goed opgeleide architecten. Gegeven deze Britse conclusies is het toe te juichen dat binnen de Nederlandse overheid de ontwikkeling en het gebruik van informatiearchitecturen toeneemt, vooral binnen de grote uitvoeringsorganisaties. Inmiddels zijn binnen de overheid ook initiatieven gestart om te werken aan professionalisering van het vak van de overheidsinformatiearchitect. Deze initiatieven hebben vooral nog een ad-hockarakter. Gegeven de bijdrage die informatiearchitecten kunnen leveren aan de modernisering van de overheid lijkt een wat meer structurele benadering passend. Certificering van de kwaliteit van overheidsinformatiearchitecten zou daarbij een rol kunnen spelen. 4. Zet public-private partnerships op Overheidsorganisaties hanteren in veel gevallen een vrij hiërarchisch model bij de aansturing van hun ICT-dienstverleners. Zwart-wit gesteld: de klant stelt een bestek op en de dienstverlener ontwikkelt en levert het bijpassende systeem. Zeker bij innovatieve projecten, waarbij een grote mate van onzekerheid een gegeven is, lijkt een meer open en gelijkwaardige relatie te prefereren (de partnershipgedachte). Dit biedt de klant de mogelijkheid te profiteren van de kennis van de dienstverlener en stelt de dienstverlener in staat oplossingen te ontwikkelen die meer zijn toegesneden op de situatie van de klant. In het eerder gememoreerde Britse onderzoek wordt een open relatie tussen klant en leverancier ook als kritische succesfactor genoemd voor het welslagen van ICT-projecten. Public/private-partnerships (PPP’s) voor de aanpak van grootschalige innovatieprojecten verdienen daarom nadere overweging. Uit het buitenland zijn goede ervaringen bekend met dergelijke constructies. Zo wordt de implementatie van e-government voor de gemeenten in de Westduitse-deelstaat NordRhein-Westfalen (18 miljoen inwoners) uitgevoerd in een PPP-constructie. Een dergelijke aanpak vergt echter wel een andere vorm van leveranciersmanagement dan tot nu toe wordt gehanteerd door overheidsorganisaties. Hiervoor zal aandacht moeten bestaan zowel bij de inkopers, ICT-projectleiders en lijnmanagers binnen de overheid. 5. Creëer leeromgevingen Binnen de overheid worden legio pilots uitgevoerd en best-practices ontwikkeld zonder dat deze leiden tot een opschaling naar generieke implementaties. Wat opvalt is dat er amper omgevingen zijn waar structureel best-practices worden geïdentificeerd en geanalyseerd en waar organisaties die aan het begin van een veranderingstraject staan, kunnen leren van de ervaringen van voorgangers. Een structurele en brede aanpak gebaseerd op ervaringsgericht leren binnen de overheid valt te overwegen. Binnen een dergelijke aanpak moet veel aandacht zijn voor de inzet van middelen voor visualisatie en simulatie. Veel managers binnen overheidsorganisaties kunnen zich namelijk geen realistische voorstelling maken van de (on)mogelijkheden van een ICT-systeem en de noodzakelijke randvoorwaarden om dergelijke systemen te laten werken. Vooral de organisatorische aanpassingen worden dikwijls onderschat. Met behulp van moderne tools voor visualisatie en simulatie zijn deze echter goed inzichtelijk te maken. Centrale investeringen in methoden en tools voor simulatie en visualisatie (bijvoorbeeld van het ministerie van EZ) zouden kunnen leiden tot de inrichting van sectorale leeromgevingen waar het management van bijvoorbeeld de gemeenten, ziekenhuizen, politiekorpsen en dergelijke zich kan voorbereiden op organisatievernieuwing. 6. Standaardiseer de uitvoering Organisaties binnen de overheid en de publieke sector hebben de nodige variëteit in werkprocessen en gegevens. Zo hebben de ongeveer 480 gemeenten ieder een eigen werkwijze voor het verstrekken van bijstand. Een zelfde situatie doet zich voor bij de waterschappen, voor het heffen en innen van zuiveringsbelasting. Er is veel winst te behalen zowel in termen van kwaliteit als efficiency door het toepassen van moderne concepten van dienstverlening en bedrijfsvoering binnen dit soort organisaties. Een shared service voor de uitvoering van de bijstand zou waarschijnlijk op jaarbasis miljoenen euro’s kunnen besparen en tegelijkertijd een forse kwaliteitsimpuls geven aan deze vorm van dienstverlening. Voor het implementeren van dit soort vormen van modernisering is een sectorale aanpak noodzakelijk. Centraal binnen een dergelijke aanpak staat de standaardisatie van werkprocessen en de bijbehorende gegevens. De ervaring leert dat dit zeer moeizame processen zijn. Zowel het ontwikkelen als het implementeren van standaards zijn energieverslindende processen, waarbij voortdurend bestuurlijke en inhoudelijke discussies moeten worden gevoerd. Ook de wijze waarop standaardisatie plaatsvindt en de wijze waarop resultaten worden vastgelegd, verschilt per project. Op zich is dit vreemd, gegeven het feit dat de interoperabiliteit van processen en systemen binnen de overheid de komende jaren alleen maar zal toenemen als gevolg van doelstellingen als bijvoorbeeld het eenmalig vastleggen van gegevens. Een referentie-aanpak voor standaardisatie zou daarom goede diensten kunnen bewijzen voor zowel de aanpak als de vastlegging van standaardisatieprocessen. Ook een aandachtspunt is het inrichten van een beheeromgeving voor standaards. Zonder adequaat beheer zijn standaards namelijk nutteloos. 7. Investeer in nieuwe intermediairen Binnen diverse sectoren en ketenverbanden zijn nieuwe intermediaire structuren ingericht. Voorbeelden zijn Egem binnen de gemeenten, Nictiz binnen de zorg en de CIP binnen de politie. Deze organisaties vervullen taken die essentieel zijn bij de modernisering van de overheid, zoals standaardisatie, het ontwikkelen van sectorale of keten-architecturen, het identificeren van succesvolle best-practices, het creëren van platforms voor kennisuitwisseling et cetera. Deze nieuwe intermediairen moeten hun plaats tussen de reguliere overheidsorganisaties nog zien te verwerven. Zij opereren namelijk in een voortdurend spanningsveld tussen bestuurlijke opdrachtgevers, klanten (de gemeenten, de politiekorpsen, de ziekenhuizen) en ICT-dienstverleners. Daarnaast moeten zij aansluiting houden bij de ontwikkeling van landelijke infrastructurele ontwikkelingen, zoals het burgerservicenummer, het bedrijvenloket et cetera. Dit soort intermediaire structuren bezit een enorme kracht en potentie voor veranderingen binnen de overheid. Het is daarom van belang dat een bezinning plaatsvindt over de randvoorwaarden waaronder dit soort organisaties effectief kunnen opereren. Op dit moment bestaat hiervoor bestuurlijk amper aandacht en verschillen deze organisaties aanzienlijk in positie, bestuurlijke vormgeving, takenpakket en inrichting. Wie deze stellingen gelezen heeft komt tot de conclusie dat beter presteren met ICT een belangrijke randvoorwaarde is voor de modernisering van de overheid. Die betere prestaties komen er niet door alleen maar meer ICT in te zetten. Het gaat er juist om binnen de overheid een omgeving te creëren waarin optimaal gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden die ICT biedt. Het ontwikkelen van deze omgeving is een kwestie van de juiste combinatie van bestuurlijke aandacht, kennis, leren, nieuwe intermediaire structuren en samenwerkingsverbanden met de ICT-industrie. Het helpt als er binnen de overheid een visie ontstaat op het ontwikkelen van deze combinatie. Misschien een mooie opdracht voor het nieuwe Regie-orgaan ICT-onderzoek en Innovatie. AUTEUR: Evert-Jan Mulder Drs. Evert-Jan Mulder (e.j.mulder@hec.nl) is werkzaam als senior-adviseur bij Het Expertise Centrum (www.hec.nl). Hij is gespecialiseerd in strategische vraagstukken op het snijvlak van bestuur en ICT. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.