Informatiespecialisten moeten geheugen overheid opfrissen

Inderdaad, we wisten het, maar bleken vervolgens niet bij machte om beleid en instrumentarium ten aanzien van dossiervorming en archivering bij de overheid (toch al nooit een onderwerp dat op veel belangstelling mocht rekenen) adequaat om te vormen. Neem als voorbeeld e-mail: veel organisaties hebben nog geen e-mailbewaarbeleid, zodat het van de medewerkers en hun inzicht in de materie afhangt of belangrijke mailtjes bewaard blijven. Het gevolg was bijvoorbeeld, dat een deel van de e-mailcommunicatie die gevoerd werd over de inzet van Dutchbat in Srebrenica in 1994-1995 werd vernietigd, wat aan het licht kwam tijdens het onderzoek van het Nederlands Instituut voor Oorlogs Documentatie (zie kader). Maar ook dát was al een aantal jaren geleden, en het beleid van het ministerie van Defensie is sindsdien wel bijgesteld. Is er dan nog steeds sprake van een alarmerende situatie? De winst van het rapport ‘Een dementerende overheid?’ is, dat de aandacht gericht wordt op het echte probleem: het gebrek aan aandacht voor de blijvende waarde van informatie. De meeste aandacht gaat (begrijpelijk) altijd uit naar: misdaad- en armoedebestrijding, verbetering van de veiligheid, verbetering van de economie, de aanleg en verbetering van de infrastructuur etcetera. Niks nieuws onder de zon dus, maar door de complexiteit van het beheer van digitale gegevens hebben we nog minder grip op de zaak. Immers, in tegenstelling tot de poststukken vroeger, gaan de digitale inkomende en uitgaande documenten niet meer ‘automatisch’ via de postkamer om daar eerst een stempel te krijgen en ingeschreven te worden in een register. De e-mailtjes met meer of minder belangrijke attachments passeren de postkamer zonder dat die ze kan zien of aanraken, laat staan een stempel erop kan zetten. Bovendien is er de vergankelijkheid van digitaal opgeslagen gegevens en de onvoorspelbaarheid, welke software en hardware we over honderd jaar zullen gebruiken, meestal aangeduid als de uitdaging van digitale duurzaamheid. Gatenkaas In de afgelopen jaren is bij de meeste organisaties het besef ontstaan, dat de organisatie nieuwe methoden en instrumenten moet aanwenden om het tot standkomen van digitale documenten en de route (workflow) die zij door de organisatie afleggen, te beheren. Dit kan met documentmanagementsystemen (DMS-sen). Alle DMS-sen die op dit moment door leveranciers worden aangeboden, hebben ook modules voor recordmanagement (RM, dit betreft dossiervorming en het langdurig beheren, bewaren van documenten), maar organisaties die overgaan tot aanschaf en implementatie van zo’n DMS kiezen er vaak voor om de RM-module niet (ze zeggen dan: nog niet) aan te schaffen. De aandacht van de organisatie gaat immers in de eerste plaats uit naar de creatie en het gebruik van de documenten in de dynamische fase; dat is de fase waarin het beleid wordt opgesteld, besloten en geïmplementeerd. Een eerste probleem is dus al, dat de aandacht voor de latere stadia van het document, zeer gering is. De afbreukrisico’s verbonden aan het verlies van deze informatie worden door de bank genomen minder groot geacht dan de afbreukrisico’s verbonden aan het verlies van geld. Geld is immers een schaars goed, en dat kan van informatie niet gezegd worden. Bij velen heerst het beeld, dat overheidsinformatie na vijf à tien jaar niet meer interessant is, behalve voor de statistiek en uit cultuurhistorisch oogpunt. Maar denk aan de zoektocht van de nabestaanden van mensen die hun achtergronden kunnen natrekken in de archieven ‘Bijzondere Rechtspleging’, die zich in het Nationaal Archief bevinden, aan onderzoeken en enquêtes naar de subsidies in de scheepsindustrie, naar bouwfraudes, naar taxistandplaatsen: steeds vaker wordt na redelijk lange tijd nog om informatie gevraagd die dan niet meer (of niet meer volledig) voorhanden is. ‘Een gatenkaas troffen we aan’, is het oordeel van een van de betrokkenen bij het onderzoek naar het GVB-Amsterdam over het archief waarin de feiten over de bedrijfsvoering van de voorgaande twintig jaar moesten worden teruggevonden, in opdracht van de Gemeenteraad. Iedereen weet hoezeer de overheid niet alleen op materiële afbreukrisico’s maar evenzeer op immateriële schade (gezichtsverlies) voorbereid moet zijn. Een soort ‘informatie-accountancy’ zou dus niet misstaan. De beheersmaatregelen die genomen moeten worden, mogen net zo min vrijblijvend zijn als de beheersmaatregelen die de overheid ten aanzien van de financiële beheersing al meer dan honderd jaar geleden heeft getroffen. Kosten Over geld gesproken: aanschaf maar vooral implementatie van een DMS/RMS gaat uiteraard geld kosten en dus wordt er door managers gevraagd naar ‘de business-case’. Dat is jargon voor: hoe is de kosten-batenverhouding? Het antwoord kan alleen maar in termen van risico’s gegeven worden. Immers, als er geen vragen over gevoerd beleid komen, geen rechtszaken waarbij de overheid met evidence moet komen, geen parlementaire of raadsenquêtes, geen recht- en bewijszoekende burgers, geen schrijvers van historische romans of filmers, ja, dan zijn de baten waarschijnlijk nihil. DMS/RMS-systemen zorgen voor betere kwaliteit van het beheer, maar verminderen de loonkosten niet. De bemensing van de afdeling Documentaire Informatievoorziening (DIV) zal weliswaar kwantitatief wat minder kunnen worden, maar daar staat tegenover dat de kwaliteit van die afdelingen omhoog zal moeten, omdat zo’n afdeling zich moet kunnen profileren als de waarborger van de volledigheid, juistheid en tijdige beschikbaarheid van de documentaire informatie. En dus moet zij in staat zijn om alle medewerkers van de organisatie, wier werk immers in de workflow van de DMS/RMS wordt opgenomen, te assisteren, instrueren en disciplineren met behulp van een organisatiebreed beleid. Het DMS/RMS is daarbij een hulpmiddel. Het is belangrijk dat er een goede perceptie bij overheidsmanagers komt, hoeveel werk het zal zijn om deze instrumenten te implementeren. Zo’n implementatie gaat per organisatie ongeveer vijf tot tien jaar duren. Daarbij kunnen kleinere omgevingen nogal in het nadeel zijn, vanwege de benodigde financiële investeringen en het gebrek aan kennis. Organisaties zullen eraan moeten wennen dat er geïnvesteerd moet worden in ICT die documentbeheersing ondersteunt. Communicatietechnologie is daarbij de trigger, want documenten maak en gebruik je - in de werkomgeving - namelijk altijd met elkaar. Daardoor is het implementeren van een DMS/RMS zo’n enorme operatie, omdat het steeds om (vaak complexe) workflowketens gaat, vaak tussen verschillende afdelingen of zelfs organisaties. Reden genoeg om de organisatie-aspecten van zo’n implementatie niet te onderschatten. Baten vallen er echter wel te verwachten, zeker wanneer organisaties zo’n hoogwaardige documentaire informatiefunctie ook gaan inzetten ten bate van de beheersing van de informatie in samenwerking met de ICT-afdeling. Hoewel jarenlang gold dat ‘opslag’ niks zou kosten, klagen zelfs ICT’ers nu dat het aantal Gig de pan uitreist, maar vooral dat het aantal Gig waarvan je je kan afvragen of en waarvoor ze gebruikt worden, enorm is gestegen. Ook informatiebeveiliging moet ingericht worden vanuit de waarde van de informatie. Laat de documentaire informatiespecialisten dus hun kennis ook in die tak van sport gaan gebruiken. Zo kan er echt sprake zijn van synergie tussen de verschillende afdelingen en specialismen in overheidsorganisaties en andere grote ‘administratie- en informatiefabrieken’. Koploper Hoe gaat het buiten Nederland? Navraag bij de Engelse nationale overheid (op het gebied van e-government en archiefbeheer beschouwd als een van de koplopers van Europa) leert dat het daar niet veel beter is gesteld (zie kader). Bovendien is daar kennelijk nog niet de stap gezet om een eerlijk rapport (met daarin geanonimiseerde informatie) zoals het Nederlandse ‘Een dementerende overheid?’ te publiceren. Wel is er in Groot-Brittannië sprake van een overheidsbreed project waarbij geregeld gemeten wordt hoever overheidsorganisaties gevorderd zijn. In dat kader spelen vooral beheersing van de verspreiding van de elektronische (in Engeland meest gebruikte term voor ‘digitale’) documenten een rol - denk aan de mate waarin gebruikers nog ‘eigen’ schijfruimte mogen gebruiken, en aan registratie en beheer van e-mail. Wat mij betreft zou Nederland daar een voorbeeld aan mogen nemen. Laat het ministerie van Buitenlandse Zaken acties initiëren om duidelijk te maken dat iedere overheidsorganisatie - gemeente, rijk of andere lagen - beleid moet hebben om te waarborgen dat formele overheidsdocumenten (dus ook de digitale) in het centrale, goed beheerde domein van de organisaties worden opgeslagen, en niet op de ‘eigen’ schijven van de medewerkers. En verder? Er is geen andere oplossing dan ervoor te zorgen dat DMS-sen worden geïmplementeerd en dat de documentaire informatiespecialist aan het begin van de keten (dus: op het moment dat informatiesystemen worden ontworpen, gebouwd, aangeschaft en geïmplementeerd) - meepraat over hoe de dossier- en archiefbelangen veiliggesteld moeten worden. Dat is mogelijk als de documentaire informatiespecialist het volgende in geautomatiseerde informatiesystemen kan implementeren: • -de routing van de documenten: weg met de eigen schijfruimte van de medewerkers; • -de wijze van ordenen en structureren van de documenten, op zo’n manier dat er van document- (en dus van archief)beheersing sprake is; • -de manier waarop de authenticiteit van de documenten gewaarborgd blijft, met behulp van informatiebeveiligingsmaatregelen; • -het opslagformaat waarin de archiefbescheiden, die permanent moeten worden bewaard, worden ‘gegoten’ (bijvoorbeeld PDF, XML, TIFF); • -daar waar dat mogelijk is, met name in routine-transactiegerichte systemen: het selecteren en vernietigen van archiefbescheiden op de manier en op het moment dat dat wettelijk mag; • -de toegankelijkheid van de documenten voor de daartoe geautoriseerde medewerkers aan wie de dossiers en archieven ter beschikking worden gesteld. Inderdaad: dit is toekomstmuziek. Het beeld rond de documentaire infomatie-afdeling van vandaag doet nog niet erg denken aan de informatie-architecten die de wereld in ‘The Matrix Revisited’ lijken te bevolken. Zoveel moet er dus nog gebeuren. Carolien Schönfeld is socioloog en EDP-auditor. Zij werkt op het Gemeentearchief van Amsterdam (Carolien@kra.nl).NIOD Bij het NIOD-onderzoek dat uitgevoerd werd tussen 1996 en 2002, naar rol van de Nederlandse missie in Srebrenica wreekte zich dat de documentaire informatiebeheersing van zowel het ministerie van Defensie als van het ministerie van Buitenlandse Zaken dermate niet op orde was, dat het onderzoek grote vertraging opliep. Directeur Hans Blom van het NIOD kreeg publiekelijk een standje voor de vertraging van toenmalig premier Wim Kok. Het was dus aan de ridderlijkheid van professor Blom te danken, dat de echte schuldige niet werd aangewezen: de gebrekkige informatiehuishouding van de overheid zelf. Een dappere daad Een gemeente in het oosten des lands was aan het begin van de 21e eeuw een van de eerste overheidsorganisaties die het aandurfden om een DMS met workflowmodule aan te schaffen en te implementeren. Ruim een half jaar na aanvang constateerde men dat dit een flop was geworden en stopte de implementatie. Een medewerker lichtte op een bijeenkomst van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onder de titel ‘Bad practice’ het hoe en waarom toe. Een dappere daad. Tenslotte kan je altijd veel van andermans ervaringen leren, niet alleen van de best-practices, maar misschien nog wel meer van de ‘worst practices’. In ieder geval heeft deze praktijkervaring bijgedragen aan het ontstaan van een sindsdien zeer actief netwerk van gemeentelijke informatiespecialisten onder de naam ‘Orde op Zaken, zaken op Orde’(het OZO-netwerk). Digitaal beheer Engelse overheid Het digitaal beheer van overheidsinformatie is in Groot-Brittannië niet veel beter georganiseerd dan in Nederland. Een e-mail aan het hoofd van de afdeling ‘Standaarden, beheer van digitale archieven en recordsmanagement’ van de Engelse overheid met het verzoek om informatie over de stand van zaken op het gebied van het beheer van digitale informatie, leverde 23 april jl. het volgende antwoord op (sterk verkort weergegeven): Geachte mw Schönfeld, Dank voor uw vraag. De behandeling van uw vraag valt onder de Freedom of Information Act 2000 http://www.nationalarchives.gov.uk/foi/pdf/admin.pdf (...). Wij kunnen u alleen informatie weigeren als het uitzonderingen op de rechten uit deze wet betreft die in de wet zijn opgenomen. Helaas vallen delen van de door u gevraagde informatie onder een dergelijke uitzondering, reden waarom wij u niet alle informatie kunnen geven. Hieronder is aangegeven, om welke uitzondering het hier gaat en waarom deze van toepassing is. (...) Helaas hebben wij, na zorgvuldige afweging, besloten dat het niet in het algemeen belang is dat wij de informatie die u vraagt, vrijgeven. Vrijgave van deze informatie zou namelijk de relatie tussen de National Archives en de overheidsorganisaties, die ons hun informatie hebben gegeven, schaden. (...) Yours sincerely Malcolm Todd Head of Standards, Digital records managementRecords Management DepartmentThe National Archives