Overheid komt met nieuwe regeling digitale duurzaamheid

Een digitaal proces bestaat uit een logische keten van verschillende elementen: gegevens, gegevensdragers, besturingsprogrammatuur, toepassingsprogrammatuur en computers. Gedurende de duur van dat proces vinden meestal meerdere wijzigingen plaats in één of meer van de elementen. Met aandacht, beleid en geld – soms moeten er kostbare conversieslagen worden uitgevoerd – wordt de keten intact gehouden. In sommige omgevingen, zoals de overheid en bedrijven met langlopende risico’s, moet de informatie ook na de fase van het bedrijfsproces intact worden gehouden. Bij de overheid geldt er zelfs een eeuwige bewaarplicht voor een deel van de informatie. Daarbij worden de volgende problemen voorzien: • De personele en financiële middelen worden met name geïnvesteerd in dynamische bedrijfsprocessen en worden in de fase daarna geminimaliseerd. De enorme diversiteit in applicaties maakt het bovendien heel erg moeilijk al die informatie op termijn te blijven ondersteunen. • Eindeloos herhaalde conversie en migratie om de keten in stand te houden, veroorzaakt opeenvolgend kleine veranderingen in de informatie. Het is onduidelijk of er op termijn nog een acceptabel niveau van authenticiteit van de informatie overblijft. • Als taken ophouden te bestaan stokt de instandhouding van de keten. Hetzelfde geldt bij het staken van ondersteuning door de leverancier(s) van de programmatuur. Het probleem van ‘digitale duurzaamheid’ wordt deels als een technisch probleem en deels als een organisatorisch/financieel probleem gezien. Er is wel een nuanceverschil: het idee leeft dat met inzet van organisatorische en financiële middelen het probleem beheersbaar kan worden gemaakt, terwijl een echte oplossing van het probleem niet bereikt kan worden zonder nieuwe technieken. Alle maatregelen die nu – nationaal en internationaal – worden genomen om het behoud van digitale informatie te verzekeren, verschaffen dus niet de zekerheid van behoud in authentieke vorm. Dus is er aanvullend onderzoek nodig naar technische oplossingen. Onder de vlag van de ICT-implementatieorganisatie ICTU – in april 2001 opgericht en grotendeels bekostigd door het ministerie van BZK – doet de rijksoverheid in een zogenaamd ‘testbed’ onderzoek naar de technische mogelijkheden voor het langdurig behoud van digitale informatie. In dat testbed worden proeven gedaan met conversie en migratie van informatie en met de houdbaarheid van bepaalde opslagformaten. Dit programma loopt tot 2004. Het programma dient in ieder geval kennis op te leveren inzake de gevolgen op lange termijn van herhaalde conversie en migratie. Het extrapoleren van dergelijke kennis naar voorschriften voor beheer op lange termijn van digitale informatie, zou een volgende stap kunnen zijn. Overigens is de houdbaarheid van dergelijke voorschriften waarschijnlijk net zo beperkt als onze ICT-horizon. Alternatief Het blijvend emuleren van oude software-omgevingen kan in theorie een alternatief zijn. In opdracht van het aan de ministeries van OC&W en BZK gelieerde onderzoeksprogramma ‘Digitale Duurzaamheid’ hebben onderzoekers van Rand-Europe advies uitgebracht over de inzet van emulatie voor het behoud van digitale informatie (Jeff Rothenberg en Thora Bikson, Carrying Authentic, Understandable en Usable Digital Records Through Time, Den Haag 1999). Een gelijksoortig advies werd uitgebracht aan de Koninklijke Bibliotheek (Jeff Rothenberg, Using Emulation to Preserve Digital Documents, Den Haag 2000). Zij gaan uit van de onmogelijkheid om via migratie en conversie op termijn informatie in authentieke vorm te behouden. De enige echt betrouwbare oplossing zien zij in het gebruik van emulatiesoftware om de eigenschappen van niet meer gebruikte platforms na te bootsen. Opeenvolgende lagen van emulatiesoftware, geschreven in de op bepaalde tijdstippen gangbare programmeertalen, zouden in theorie oude digitale informatie eeuwig in authentieke vorm beschikbaar kunnen houden. De onderzoekers zien goede kansen om dit grotendeels automatisch af te handelen in een ‘virtuele emulatiemachine’. Hoewel emulatie een gangbare techniek is, is het wachten op een omgeving waarin dit concept wordt verwezenlijkt. Bij gebrek aan beproefde technische concepten voor het behoud van digitale informatie, worden de pijlen steeds meer gericht op het scheppen van een beheersbaar kader. Waar in het denken over digitale duurzaamheid aanvankelijk de nadruk lag op het uitzonderlijk karakter van dit probleem, is er nu het bewustzijn dat er integrale instrumenten gewenst zijn om dit beheersbaar te houden. Solide functionele eisen voor records-managementapplicaties dragen bij aan de waarschijnlijkheid van behoud van informatie op termijn. Sterker nog, die functionele eisen moeten onderdelen bevatten, die langdurig behoud van informatie bevorderen. Een eerste voorbeeld hiervan waren de functionele eisen voor records-managementapplicaties die het Amerikaanse ministerie van Defensie in 1997 vaststelde. Bij de ontwikkeling is nauw contact geweest met projecten waarin onderzoek werd gedaan naar het langdurig behoud van digitale informatie. De National Archives and Records Administration, het Amerikaanse Nationaal Archief, is nauw betrokken bij de certificering van software op basis van deze richtlijn. In de recente ISO standaard 15489 (28 september 2001) komt een aantal aspecten van deze standaard terug. Regeling De Nederlandse overheid komt op grond van de Archiefwet 1995 met een eigen regeling die het behoud van digitale informatie moet garanderen. Deze regeling, waarover een aantal jaren is nagedacht (zie Automatisering Gids 30 mei 1997), zal per 1 januari aanstaande van kracht worden als ‘Regeling geordende en toegankelijke staat’. De regeling geldt uitsluitend voor overheidsinformatie die op grond van de Archiefwet voor bewaring in aanmerking komt. De regeling stelt niet rechtstreeks eisen aan records-managementapplicaties, maar benoemt output-eisen: zo dient ieder overheidsorgaan de logische ordening en toegankelijkheid van de informatie te realiseren. Voor de wijze waarop men dat kan doen, wordt in de toelichting verwezen naar eerder genoemde en andere internationale normen. Op deze wijze wordt integratie bereikt met algemene records- managementconcepten. De regeling noemt, behalve in de toelichting, niet het begrip authenticiteit, maar fixeert dit op de elementen vorm, inhoud en structuur van archiefbescheiden (de archiefwettelijke term van overheidsinformatie). De kenmerkende elementen dienen in zogenaamde metadata te worden beschreven en die elementen moeten door de tijd heen gelijk worden gehouden. Omdat men er zich van bewust is dat de beschikbare instrumenten van conversie en migratie onvermijdelijk in deze elementen verandering zullen brengen, is de formulering van het vereiste niveau door ieder afzonderlijk overheidsorgaan vast te stellen. In feite kan dit gezien worden als een noodzakelijke concessie, omdat voldoende technische middelen vooralsnog ontbreken. Om de kans dat het vereiste niveau van authenticiteit wordt behouden, te vergroten, schrijft de regeling voor dat overheidsinformatie op termijn in enkele specifiek genoemde bestandsformaten moet worden vastgelegd. Het voorschrift met betrekking tot deze bestandsformaten is gebaseerd op een advies van het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI). Het NNI onderzocht een aantal bestandsformaten op criteria als authenticiteit, muteerbaarheid, context en zoekfuncties. Portable Document File (PDF) scoorde daarin hoog, zowel voor tekstdocumenten als beelddocumenten. Dat desondanks ook andere opslagformaten worden genoemd in de regeling heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat PDF vrijwel synoniem is met het door Adobe gevoerde product, waardoor in feite een monopolie zou worden gecreëerd. Dat de regeling meer de organisatiekant van informatieprocessen tracht te beïnvloeden dan de technische kant, blijkt ook uit de eis om structurerende gegevens in verschillende metadata per applicatie en per informatiebestand vast te leggen: • metadata, die inhoud, vorm en structuur van de overheidsinformatie vastleggen; • metadata, die een relatie leggen met de taak en met andere informatiebestanden; • metadata, die het mogelijk maken de informatie aan de hand van verschillende kenmerken terug te vinden; • (technische) metadata ten aanzien van de programmatuur. Sommige van die metadata zullen in het betreffende informatiesysteem moeten worden opgenomen. De betreffende artikelen uit de regeling zullen moeten dienen als functionele eis bij aanschaf of ontwikkeling van dat informatiesysteem. Andere metadata zullen het beste in een apart bestand opgenomen kunnen worden. Het Gemeentearchief Amsterdam heeft enkele jaren geleden een applicatie ontwikkeld, Edda geheten, die bedoeld is om deze metadata organisatiebreed vast te leggen en in rapportages uit te voeren. Raadplegen De in veel gevallen blijvende noodzaak van het gebruik van de oorspronkelijke programmatuur voor het in de toekomst kunnen raadplegen van de informatie betekent, dat de overheidsorganen verplicht worden deze beschikbaar te houden. In de praktijk kan dit betekenen dat bestaande licentieovereenkomsten moeten worden aangepast om voortgezet gebruik van de applicaties te regelen. Het realiseren van een bewaaromgeving, een ‘digitaal depot’, waarin zowel de gegevens als benodigde software ná de fase van het bedrijfsproces toegankelijk worden gehouden, maakt geen onderdeel uit van deze regeling. De regeling is opgesteld vanuit de premisse dat de essentiële randvoorwaarden voor ‘digitale duurzaamheid’ aan het begin van het informatieproces moeten zijn vervuld en in het verdere traject via organisatorische maatregelen moeten worden gehandhaafd. De regeling is gebonden aan het kader van de Archiefwet, dat bepaalt dat overheidsinformatie in de regel na twintig jaar naar een archiefbewaarplaats wordt overgebracht. Ondanks het feit, dat de regeling dat niet kan zeggen, verdient het aanbeveling dat digitaal depot direct op het bedrijfsproces te positioneren en niet te wachten tot de informatie twintig jaar oud is. Bij inwerkingtreding van de regeling op 1 januari 2002 zullen de overheidsorganisaties over het algemeen nog weinig notie hebben van de wijze, waarop ze aan dat voorschrift handen en voeten gaan geven. Het verantwoordelijke ministerie, OC&W, heeft een voorlichtingstraject opgestart, dat op 24 januari 2002 uitmondt in een landelijk symposium en er zal een helpdesk komen. Het verdient aanbeveling dat de overheidsorganen zich de integrale intentie van de regeling eigen maken en de materie niet geïsoleerd bezien. Zo werkt de gemeente Den Haag bijvoorbeeld aan een ‘Globaal ontwerp voor de digitale documentaire informatievoorziening’. Hierin wordt op basis van de gemeentelijke ICT-ambities en organisatorische, technische en juridische randvoorwaarden – waaronder deze regeling – een kader geschetst waarbinnen de digitale documentaire informatievoorziening dient vorm te krijgen. Dit zal implementatie van de regeling naar verwachting een stuk eenvoudiger maken. Mr. C.G.M. Noordam is directeur van het Haags Gemeentearchief en docent HMDI. Op 24 januari 2002 vindt in het Nederlands Congrescentrum in Den Haag een landelijk symposium plaats, georganiseerd door de Rijksarchiefdienst en de Hogeschool Management Documentaire informatievoorziening (HMDI). In een viertal tracés zal door specialisten de meeste gecompliceerde onderdelen van de nieuwe ministeriële regelingen worden behandeld, zoals functionele eisen voor software, (technische) metadata, implementatie in algemeen digitaal informatiebeheer, bewaarcondities en calamiteitenmanagement (voor meer informatie: info@HMDI.nl).