Rolf Zaals blik op 2014: 'Noodverband' Elias opgeklopt tot 'de' oplossing

En dan hebben we het nog slechts over de vergeefse projectkosten. Over de maatschappelijke schade door uitblijven van ambtelijke doelmatigheid en efficiëntie hebben we het maar niet.

Maar in een aantal reacties onder berichten over Eias' rapport klinkt ook nog een andere betrokkenheid door dan die van de belastingbetaler of de slecht bediende burger. Uit veel reacties spreekt ook iets van een professionele analyse, van lezers die zelf ook ICT'er of opdrachtgever zijn. Meestal met een toon van herkenning - zoiets van 'ja, zo lopen die dingen' of 'dat is inderdaad niet slim'. Kennelijk spelen de mechanismen die Elias signaleert niet alleen bij het Rijk.

Een wat clichématig aandoend beeld

Wat signaleerde Elias eigenlijk? Om te beginnen veel tegengestelde signalen. Een senior adviseur van PBLQ HEC verklaart dat ICT-projecten zo worden 'gekneed' dat leveranciers er buitensporig aan verdienen. Even later noemt een topambtenaar die jarenlang verantwoordelijk was voor het informatiseringsbeleid bij het Rijk, dat 'onzin'. Er werd niet willens en wetens geld in de prullenbak gegooid. Zo volgenden nog diverse onderling moeilijk verenigbare schetsen van het reilen en zeilen van ICT-projecten bij ministeries en uitvoeringsorganisaties. Wat beklijfde was een wat clichématig aandoend beeld van een overheid die doorlopend 'een beetje dom' bezig is en leveranciers die meestal juist heel slim in de weer zijn.

Ambtenaar mag politiek niet bekritiseren

Die domheid van de overheid begint eigenlijk al bij de Kamer, die wetten aanneemt zonder ook maar een moment stil te staan bij hun ICT-consequenties. Vaak leeft er in de Haagse politiek 'een ongebreideld enthousiasme' over de mogelijkheden van informatisering- en communicatietechnologie. De politiek ziet ICT als een oplossing voor veel vraagstukken of onderkent (andersom) juist niet dat aan het nieuwe beleid vrijwel altijd ICT te pas komt. Hoe dank ook; de technologie moet meestal nog worden ontwikkeld.

Ambtenaren die dat in goede banen moeten leiden, blijken niet al te kritisch te reageren. Nu is het uiteraard niet aan ambtenaren vergund de politiek te kritiseren. Maar meerdere door de commissie bevraagde deskundigen signaleren tegenover de onderzoekscommissie, gebrek aan deskundigheid wat het opdrachtgeverschap en regie-functie die ambtenaren op zich nemen betreft. Ze bestellen ze zonder blikken of blozen een systeem dat niet kán gaan werken; 'auto zonder stuur' zo parafraseerde een directeur van een van de grote ICT-bedrijven. 'Ja', zei hij, zijn bedrijf zou, net als andere ICT-bedrijven, deze gemankeerde 'auto' ook leveren. Het offreren van de alternatieve oplossing die wel werkt, zou ten opzichte van de concurrentie veel duurder uitpakken, waardoor het bedrijf zich bij aanbesteding buitenspel zou zetten. Zo werkt dat nu eenmaal in het concurrentiemodel dat het centrale dogma van de Europese aanbestedingsregels is.

Geen harde aanwijzingen voor prijsafspraken

Wat natuurlijk niet automatisch betekent dat die regels verder ook naar behoren zijn gevolgd. De verklaring van de genoemde adviseur van PBLQ HEC (dat ICT-projecten zo worden 'gekneed' dat leveranciers er buitensporig aan verdienen) suggereert van niet. Evenals de (niet binnen de onderzoekscope van Elias c.s. vallende) casus van Ordina, dat getuige een reportage van Zembla, haar streven naar 'customer intimacy' wel heel erg diepgaand blijkt in te vullen. Toch kwamen in de loop van Elias' onderzoek geen duidelijke aanwijzingen voor aanbestedingsgesjoemel boven water. Het kwam op dit punt niet verder dan de constatering van oud SP-parlementarier Arda Gerkens dat het 'een klein wereldje' is, waarin de overheid vooral zaken doet met enkele grote ICT-bedrijven. Vermoedens dat IT-bedrijven onderling afspraken maakten over overheidsopdrachten, hadden in het verleden wel geleid tot Rijksrecherche-onderzoek naar marktverstorend gedrag. Maar dat leidde tot dusverre nooit tot belastend feitenmateriaal.

'Noodverband' gepercipieerd als 'de' oplossing

Uiteindelijk kwam de commissie Elias in haar rapport met enkele tientallen adviezen en aanbevelingen. We lichten er een paar uit:

• De kennelijk meest beklijvende daarvan is merkwaardigerwijs geen structurele maatregel, maar een 'noodverband' voor de duur van voorlopig 5 jaar: instelling van een tijdelijke ICT-autoriteit. Dit Bureau ICT-toetsing -- toepasselijk afgekort tot BIT -- moet ICT-projecten van meer dan 5 miljoen vooraf en zo nodig tijdens de looptijd toetsen, en eventueel op verzoek van de Kamer in actie kan komen. De commissie ziet het BIT het liefst onder de directe verantwoordelijkheid van de premier opereren. Dat is volgens Elias wenselijk om een einde te maken aan "het gepruts van elkaar tegenwerkende departementen en goedbedoelde overlegjes zonder iemand die knopen kan doorhakken".
• Het kweken van een hoger ICT-bewustzijn in de Tweede Kamer. Het gaat Elias en zijn commissiegenoten daarbij uitdrukkelijk niet om kennis ICT, maar om het bewustzijn van het belang van ICT en de raakvlakken met beleidsterreinen.
• Zorgen voor voldoende ICT-kundigheid bij ambtenaren voor het vervullen van hun taak
• Het in kaart brengen van de totale ICT-kosten die de rijksoverheid maakt, zoals tot 1995 gebruikelijk was, inclusief personeels-, beheer- en onderhoudskosten.
• Er dient een gedragscode voor ICT-leveranciers te komen inclusief definities van goed opdrachtgeverschap, goed opdrachtnemerschap en een bijbehorende zorgplicht voor de opdrachtnemers.
• Resultaten van een leverancier uit het verleden worden voortaan meegewogen in de beoordeling van aanbiedingen. "Het zou ook helemaal niet verkeerd zijn als binnen de overheid informatie gedeeld werd over welke leveranciers wel, en welke niet goed presteren", voegt Elias daaraan toe.
• Gedurende het project blijft het contract op tafel om te kunnen controleren of afspraken nagekomen worden.
• Contracten zullen altijd afdoende ontsnappingsclausules en wijzigingsprocedures moeten bevatten.
• Het gebruik van uurtarieven moet zo veel mogelijk worden vermeden, en meerwerk moet voorkomen worden. Waar dat niet te vermijden is, moet worden gecontracteerd op basis van resultaatverplichting en niet van inspanningsverplichting.
• Rechtszaken bij wanprestatie
• Tenslotte adviseert de commissie departementen kritischer te staan tegenover clausules in contracten waarbij ICT-leveranciers vertrouwelijkheid eisen. Daar zijn enkele ministeries namelijk wel heel gemakkelijk in terwijl dat alleen al met het oog op het mogelijk toekomstig afleggen van verantwoording van groot belang is.